21解讀｜資本市場首部系統性行政處罰標準出爐：鼓勵三類行爲、嚴懲四類情形

21世紀經濟報道 記者 崔文靜 北京報道資本市場首部系統性行政處罰裁量標準正式出爐。

繼2024年6月7日，證監會發布《中國證監會行政處罰裁量基本規則(徵求意見稿)》（以下簡稱《徵求意見稿》）並面向社會公開徵求意見後，1月17日晚間，正式版本的《中國證監會行政處罰裁量基本規則》（下稱《裁量規則》）出爐，將於2025年3月1日起施行。

《裁量規則》屬於規範性文件。其出臺一方面意味着證監會、各地證監局、交易所就資本市場違法違規亂象進行行政處罰擁有統一執法尺度；另一方面使得上市公司、中介機構等資本市場參與方擁有對照自查和爭取權益的參考依據。

相較於《徵求意見稿》，《裁量規則》變化較小，僅有幾處細節調整。其中，最大變化在於新增規定：中國證監會及其派出機構認定當事人有多個獨立違法行爲，均給予罰款的，罰款數額累計計算。

整體來看，《裁量規則》具有諸多看點。

首先，鼓勵“吹哨人”，對於案發前主動舉報單位違法行爲，並且積極配合查處的“吹哨人”，依法減輕處罰。

其次，鼓勵“坦白”，對違法事實沒有異議，簽署認錯認罰具結書的，可以從輕處罰。該規定是證監會此番新設，此前並無類似規定。

再者，嚴懲賄賂、隱藏證據材料等行爲，對於存在涉及賄賂，毀損、僞造、篡改證據材料等情形的，將被從重處罰。

此外，建立主要負責人批准或者集體討論制度。對情節複雜或者重大違法行爲給予行政處罰的，應當經負責人集體討論決定。

與《徵求意見稿》的四處微調

規範行政裁量權是推進法治政府建設的關鍵一環。《裁量規則》出爐，標誌着我國首部資本市場領域系統性行政處罰裁量標準的成型。

“在沒有系統性處罰標準的情況下，難免使得不同人員針對類似事件的判罰結果存在輕微差異。如今隨着《裁量基本規則》的出臺，證監繫統行政處罰迎來統一規範，對規範行政執法、穩定市場預期、維護公平正義具有重要意義。”受訪專家表示。

《裁量規則》共二十五條，相較於2024年6月發佈的《徵求意見稿》，變化並不大，相對值得關注之處包括四點。

其中，最大變化在於新增規定：中國證監會及其派出機構認定當事人有多個獨立違法行爲，均給予罰款的，罰款數額累計計算。

與之相對，彼時《徵求意見稿》曾規定“對當事人的同一個違法行爲，不得給予兩次以上罰款”，此項在正式版本中未再出現。

對於這一調整，受訪人士表示，“兩項規定並不矛盾，只是從不同角度進行表述。正式版本強調對多個獨立違法行爲的罰款數額累計計算，能夠更好約束上市公司規範自身行爲。”

另一個相對重要的調整是：單位實施違法行爲的，在判斷直接負責的主管人員和其他直接責任人員的處罰時，《徵求意見稿》列明六大類，包括在違法行爲中所起的作用、職務及履行職責情況、知情程度、知情後採取的行動、專業背景、其他影響責任認定的情節；正式版本中，專業背景被刪掉，不再納入認定情形。

與此同時，對於兩個以上當事人共同實施違法行爲的，《徵求意見稿》明確應當將所有當事人作爲一個整體，認定主觀過錯、違法行爲和違法所得。正式版本《裁量規則》保持這一規定，同時新增例外情形——但是，法律、行政法規、規章另有規定的，從其規定。

此外，《裁量規則》對證券期貨違法行爲的違法訴訟給出定義，將其描述爲——通過違法行爲所獲利益或者避免的損失，並且明確應根據違法行爲的不同性質予以認定。

鼓勵“吹哨人”“坦白”“自首”

從《裁量規則》中，可以窺見監管鼓勵情形。其中，幾處鼓勵值得重點關注。

首先，鼓勵“吹哨人”。對於案發前主動舉報單位違法行爲，並且積極配合查處的“吹哨人”，依法減輕處罰。

具體來看，單位違法的直接負責的主管人員和其他直接責任人員在案發前主動舉報單位違法行爲，並且積極配合查處的，將被減輕處罰。

其次，鼓勵“坦白”。對違法事實沒有異議，簽署認錯認罰具結書的，可以從輕處罰。

該規定是證監會此番新設，此前並無類似規定，旨在激勵相關違法違規當事人主動認錯，以提高執法效率。

再者，鼓勵“自首”。主動供述監管尚未掌握的違法行爲，或者配合查處違法行爲有立功表現的，將被從輕處罰。

《裁量規則》在設立減輕、從輕標準的同時，對部分行爲從重處罰，其中四類行爲相對常見並且容易被忽視，值得特別留意。

一方面，搶奪、隱藏證據材料（刪除微信記錄屬於此類）；躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合執法人員詢問，或在詢問時故意提供虛假陳述、謊報案情；未按照要求報送文件資料，且無正當理由。上述三類行爲可以從重處罰。

另一方面，如果違法行爲相關事項涉及當事人賄賂情形，將被直接從重處罰。賄賂之下，違法行爲容易被放大，懲處力度也較之前書述情形更更勝一籌。

三大特點

根據證監會有關部門負責人在答記者問中所言，《裁量規則》具有三大突出特點。

特點一，行政處罰裁量更加精準和透明。

《裁量規則》區分不同裁量階次，細化不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的適用情形。特別是對於罰款有一定幅度的，明確了在法定幅度以內，從輕、一般、從重的分檔標準。

這就使裁量更加精準，避免簡單地一律就高或者就低處罰，防止過罰不相適應，重責輕罰、輕責重罰，並且能夠讓人民羣衆看得明明白白，感受到公平正義。

特點二，體現從嚴監管的政策導向。

用好法律授權，按照過罰相當原則，嚴肅懲處重大違法個案，提高違法成本。

例如，對於控股股東、實際控制人組織指使財務造假、通過“僞市值管理”實施操縱、惡意減持套利等情節惡劣、危害嚴重，且沒有從輕、減輕情節的案件，依法適用從重階次，直至頂格處罰。

又如，在從重處罰情節中，細分八種“應當從重處罰情節”和八種“可以從重處罰情節”，進一步限制自由裁量權。

特點三，堅持處罰與教育相結合。

充分發揮行政處罰教育引導公民、法人和其他組織自覺守法、配合監管的功能。例如，初次違法且危害後果輕微並及時改正的，可以不予處罰。

四個細節

除前所述，《裁量規則》還有四個細節值得關注。

① 新舊法律選擇適用規則體現嚴監管特點。

在明確“從舊兼從輕” 適用原則的基礎上，規定違法行爲始於法律、行政法規、規章修改生效之前，終於修改生效之後的，適用新的規定進行處罰。

這意味着，不論違法行爲何時開始，只要結束時新法已經生效，即按照新法判罰。比如，企業存在欺詐發行，初版招股書於新法實施前提交，終版提交時新法已經實施，判罰按照新法執行。

② 對於行刑銜接，《裁量規則》明確“先行後刑”“先刑後行”“刑事迴轉”三類情形，並分別列明處罰情況。

對於“先行後刑”的情形：違法行爲涉嫌犯罪，移送司法機關時已給予沒收違法所得、罰款的，移送文書中應當寫明沒收違法所得、繳納罰款情況。

對於“先刑後行”的情形：違法行爲構成犯罪被判處罰金後，對該違法行爲還需要給予行政處罰的，不再給予罰款。

對於“刑事迴轉”的情形：違法行爲涉嫌犯罪，移送司法機關後，對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，依法進行處罰。

③ 對於兩個以上當事人共同實施操縱市場、內幕交易等違法行爲的，先整體認定後分別處罰。

具體來看，首先將所有當事人作爲一個整體，認定主觀過錯、違法行爲和違法所得，然後根據各當事人在共同違法中的地位、作用，明確分別承擔沒收違法所得、罰款的金額。

但是，如果法律、行政法規、規章已經對共同違法行爲規定了獨立罰則的，則按照相應罰則處理。

④ 建立主要負責人批准或者集體討論制度。

對情節複雜或者重大違法行爲給予行政處罰的，應當經負責人集體討論決定。適用《裁量規則》可能出現明顯不當、顯失公平，或者客觀情況發生變化，需要調整適用的，應當經證監會主要負責人批准或者集體討論決定。