高額碳費才能接軌國際?從歐盟「實質碳費」理解國際貿易規則
▲ 環境部公佈6參考碳費費率,估每年影響GDP最多942億。(圖/環境部提供)
● Bryant/產業研究與市場策略分析員
臺灣碳費政策預計在今年底確定費率,如今各界已經接受碳定價政策勢在必行,爲了降低衝擊,必須積極探討低碳經濟活動的未來圖像。7 月 5 日第 4 次碳費費率審議委員會之前,環境部長彭啓明也出面信心喊話,宣稱碳費對產業衝擊「很低很低」,目的就是要讓政策平穩上路。
然而環境部開始草擬碳費政策以來,環保團體多次抗議臺灣碳費費率方案太偏袒產業。環團要求政府,必須參照新加坡碳稅費率制定每公噸 500 元的碳費,逐年提升至 2000 元,直到追上歐盟碳權價格水準。此外,環團屢屢抨擊碳泄漏風險係數是「打 2 折」,優惠費率是「大放送」,甚至還有環保人士投書媒體,稱政府保護國內產業競爭力會讓企業變成巨嬰。
前述見樹不見林的批評,在民主社會中是常態。利益團體通常只會考慮自己的議程與價值,不會理會其他人的損益,但政策制定者不能偏頗一方。
▲ 政府須破除「永續政策=減碳」的迷思,才能制定周全的政策。(圖/記者許敏溶攝)
爲了制定最佳的碳定價政策方案,政府須破除「永續政策=減碳」的迷思,正確理解臺灣自身的經濟體質,權衡國內民意與國際貿易規則,才能制定周全的政策。
破除永續迷思才能實踐永續發展
永續政策包含減碳,但不等於只有減碳。事實上聯合國 2015 年宣佈的「2030永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs),包含 17 項核心目標:第 8 項爲良好工作及經濟成長(Decent Work and Economic Growth),第 13 項爲氣候變遷對策(Climate Action)。
減碳固然重要,但應該儘量找出環境與經濟的共存之道,畢竟經濟萎靡倒退時,氣候治理行動也會欲振乏力。舉例來說,巴西濫伐亞馬遜雨林是全球氣候治理的嚴峻難題,但是當地人認爲伐林是最容易維持生計的方式,如不能改變當地的經濟水準,便難以遏止破壞性的經濟活動,遑論投資節能減碳的基礎建設。
除了發展中國家顧經濟不顧環境,具備永續觀念與經濟能力的已開發國家,也不會爲了減碳而一意孤行。國家推行重大永續環境政策,必須確保該政策不會過度削弱自身經濟與社會穩定,否則會導致國內外的重大政治風險。
▲ 巴西濫伐亞馬遜雨林是全球氣候治理的嚴峻難題,但是當地人認爲伐林是最容易維持生計的方式。(圖/路透)
例如烏克蘭戰爭開打後,歐盟因應俄羅斯天然氣來源中斷,除了投下巨資投資再生能源,同時大規模搶購全球液化天然氣等石化能源,甚至對經濟脆弱的家庭予以燃料補貼。雖然放慢了部分地區(例如東歐國家)淨零轉型的進度,但這是爲了保護歐洲國家主權,也是爲了兼顧社會上經濟弱勢者的平等。
在日本推動綠色轉型戰略(Green Transformation, GX)相關立法時,則是因爲初期未納入「公正轉型」內容引起在野黨反對。自民黨將公正轉型字眼納入《GX 推進法》後,旋即獲得朝野共識通過,確立綠色轉型必須保護日本國內勞工與中小企業的經濟利益。
美國近期投資大規模再生能源的預算,則是放在《降低通膨法案》內(Inflation Reduction Act, IRA),用補貼與稅賦減免,降低勞工階級的經濟壓力,製造業可藉減碳補貼增加銷售量,或是運用國家經費投資脫碳設備。
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從「實質碳費」來正確理解國際貿易規則
從前述國際案例可知,目前全球淨零政策並非環境與經濟的零和賽局,推動永續也不會是一味徵收高額碳費,更不該死板拒絕給予企業保護措施。
▲ 目前全球淨零政策並非環境與經濟的零和賽局。(圖/記者屠惠剛攝)
在環團論述中,歐盟早已藉由逐年減少碳排放覈定配額,刺激碳權價格提升。目前歐盟碳排放交易系統(EU-ETS)的名目費率約新臺幣 2,000 多元的水準,跟上歐盟標準可謂是環團的理想。
然而名目費率而非實際交易價格,在當前歐盟碳定價政策的配套措施中,對於高碳泄漏風險產業給予 100% 的免費碳排放核配額度,而歐盟製造業在 EU-ETS 定義下,有 94% 企業列爲高碳泄漏風險。只要不超過免費額度,歐盟製造業就不須繳納費用。
換句話說,歐盟碳定價看似高昂,但由於有免費額度、產業補貼等配套措施,歐盟企業的實質碳費負擔並不高,而臺灣的實質碳費若高於外國企業的負擔,等於是我國政府主動讓本國產業面臨不公平的競爭。
以歐盟鋼鐵業爲例,排放量前十大的鋼鐵廠中,2019 年僅 2 家(奧地利的奧鋼聯及比利時的安賽樂米塔爾)須繳錢、2020年僅 1 家(奧地利的奧鋼聯)須繳錢。繳錢理由都是排放量超過免費額度。
▲ 歐盟鋼鐵業排放量前十大的鋼鐵廠中,2020年僅1家(奧地利的奧鋼聯)須繳錢。繳錢理由是排放量超過免費額度。(示意圖/達志影像/美聯社)
會有這種現象,是因爲 EU-ETS 屬於碳定價政策中的「總量管制措施」,透過分階段減少免費配額,藉此達到總量管制,歐盟並不期待境內企業繳納高額碳費,而是期待企業能夠確實減碳、出售多餘碳權,藉此創造新型態的經濟利益,幫助歐洲振興經濟。
既然不期待向境內製造業收費,歐盟爲何要讓碳權價格居高不下呢?在 EU-ETS 實施初期,曾因碳交易市場低迷而導致減碳成效不佳,高昂的歐盟碳權價格,可以避免企業只想購入碳權不想減碳。但真正的目的,是藉由碳定價政策重塑國際貿易制度,取回歐盟在全球經濟的主導權。
現在歐盟 CBAM 即將開始徵收碳關稅,世界各國紛紛投入碳定價相關立法作業,碳監測、碳盤查企業快速發展,就證明了歐盟政策的外向性。如果不能體認這一點,在參考歐盟法規時,就會產生「我國必須看齊歐盟高級標準」的錯誤判斷。
歐洲再工業化的啓示
儘管歐盟的《歐洲綠色政綱》(European Green Deal)宣示在 2050 年達成溫室氣體淨零排放,《歐洲氣候法》(European Climate Law)將 2030 年溫室氣體減量 55% 的目標入法,實施 EU-ETS 與碳邊境機制(CBAM)的政策背景,並不只有前述兩項法律文件。
▲ 歐盟在2012年就推出了「再工業化」戰略,以重振疲弱的歐洲經濟。(圖/達志影像/美聯社)
早在 2012 年,歐盟就推出了「再工業化」戰略,以重振疲弱的歐洲經濟。歐盟發現自身去工業化後,製造業消失導致勞工所得分配惡化,遇到歐債危機與金融海嘯也更無經濟抵抗力。
再工業化戰略,顧名思義是重建歐盟境內製造業,重點在於扶植生物科技、低碳汽車與再生能源。然而歐盟鼓勵綠色轉型不久就遭遇慘痛打擊,因爲中國環保法規、勞動法規落後於已開發國家,中國生產的廉價光電設備大肆傾銷歐盟,歐盟光電設備製造商幾乎全滅。
以此爲開端,歐盟與中國不僅在 2014 年發生貿易戰,還刺激歐盟在淨零政策中納入貿易保護主義。2022 年生效的《電池法》規定揭露電池的碳足跡,防備中國傾銷,迫使中資必須參與歐盟的電池廠計劃,否則難以分食歐盟電動車市場;2024 開始試申報的 CBAM 則是強制進入歐盟市場的商品都必須繳納碳關稅。
由於歐盟是世界前三大經濟體與主要消費市場,歐盟此舉改寫了全球貿易規則,迫使各國政府與跨國企業必須即刻進行低碳轉型。但審視前述歐盟法規的制定背景,可知歐盟高昂的名目碳費,不僅是抑制境內產業的碳排放,更多是爲了與外國產業競爭而設計。
▲ 2022 年生效的《電池法》,迫使中資必須參與歐盟的電池廠計劃。(圖/記者蔡儀潔攝)
臺灣碳費須兼顧減碳與國際競爭力
保護自家產業是天經地義的事,但臺灣與歐盟有極大相異之處。歐盟是主要消費市場,透過制定淨零標準、用高額碳費構築起碳壁壘,可以扭轉原本不斷滑落的國際貿易話語權。
然而臺灣是全球主要製造基地,因此政策必須聚焦在平衡國內生產成本。臺灣碳費立法的好處,一是幫助企業對接國際標準,二是將企業必須繳納的碳費部分留在國內(歐盟 CBAM 規定企業仍須繳納貿易對手國的碳費價差)。但臺灣碳費既然不是爲了構築碳壁壘,不須過早設置高昂費率,以免打擊內需型產業或無意出口歐美的企業。
在綠色轉型的過渡階段,臺灣必須小心翼翼,如果誤解自身經濟體質,制定出的政策恐怕會有強烈負面效果。推動永續發展工作,同樣需要確保社會公平與經濟穩定,讓淨零轉型不會只是國家社會的壓力,還能成爲臺灣活躍於國際的強大競爭力。
▲ 在綠色轉型的過渡階段,臺灣如果誤解自身經濟體質,制定出的政策恐怕會有強烈負面效果。(圖/記者許敏溶攝)
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