郜亮亮：爲什麼要嚴格耕地佔補平衡管理

糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子。作爲我國耕地保護的有效制度，耕地佔補平衡已實施20多年，並不斷得到完善，有效遏制了盲目佔用耕地的衝動，守牢了耕地紅線，爲國家糧食安全提供了重要保障，也爲工業化、城鎮化發展提供了必要的土地支撐和靈活空間。中央經濟工作會議提出，嚴守耕地紅線，嚴格耕地佔補平衡管理。這從一個側面反映出，我國耕地佔用和補充的矛盾依然複雜，加強耕地保護任務仍然艱鉅，必須進一步嚴格耕地佔補平衡管理，爲端穩“中國飯碗”奠定堅實根基。

耕地是我國最爲寶貴的資源。當前，我國人多地少的基本國情沒有改變，耕地佔用和補充之間的矛盾仍然突出。從數量看，我國人均耕地面積不足1.5畝，約爲世界平均水平的三分之一。從質量看，全國耕地質量中低等級佔三分之二以上，障礙退化耕地面積佔比高達40%。一些地方落實耕地佔補平衡管理不到位，存在佔多補少、佔優補劣、佔水田補旱地、佔整補散甚至弄虛作假的現象。一些地方將耕地佔補平衡簡單化爲數量平衡，忽視了質量平衡和產能平衡，不僅難以保證耕地的整體性和集中連片性，還導致糧食生產能力下降，與耕地保護的初衷背道而馳。嚴格耕地佔補平衡管理，就是要從數量與質量雙重維度入手，確保耕地不僅補得上，更要補得好，牢牢守住耕地保護紅線。

過去耕地佔補平衡制度主要針對非農建設佔地需求，未對耕地轉爲園地、林地等其他農用地的行爲提出補充要求。隨着居民食物需求和農業產業形態越來越多元化，一些地方推行農業結構調整，將大量耕地轉爲園地、林地等其他農用地，這成爲耕地減少的重要原因。第三次全國國土調查數據顯示，2009年至2019年，全國耕地面積減少1.13億畝，其中，耕地淨流向林地1.12億畝，淨流向園地0.63億畝。“農”與“非農”、“糧”與“非糧”的界限更加模糊，耕地保護形勢日益複雜。一些地方甚至以農業發展爲名，行非農建設之實，在很大程度上削弱了耕地保護效果，威脅了耕地總量平衡和糧食安全。嚴格耕地佔補平衡管理，就是要進一步拓展佔補平衡管理範圍，將非農建設、造林種樹、種果種茶等各類佔用耕地行爲統一納入佔補平衡管理，推動耕地保護由“小佔補”轉向“大佔補”，爲守住18億畝耕地紅線提供更加有力的制度保障。

在傳統耕地佔補平衡制度下，非農建設佔用的耕地主要通過開發耕地後備資源進行補充，而園地、林地、草地等其他農用地轉爲耕地後通常不納入補充耕地管理。但近年來，耕地後備資源匱乏的問題日益突出，耕地開墾和生態保護的衝突越來越大。一些地方爲補充耕地違規開墾，造成生態環境破壞。同時，部分補充耕地因質量不高常出現撂荒和水土流失現象，佔補平衡流於形式。更爲嚴峻的是，全國耕地後備資源越來越少，分佈零散，且多位於生態功能重要區域，其開發利用容易引發生態風險，補充耕地的方式亟待改變。嚴格耕地佔補平衡管理，就是要科學拓展補充耕地來源渠道，以恢復優質耕地爲主、新開墾耕地爲輔，補充耕地來源不再侷限於後備資源的開發，將鹽鹼地等未利用地、低效閒置建設用地以及適宜恢復爲優質耕地的園地、林地和草地等其他農用地統籌作爲補充耕地來源，爲園林地“上坡”、耕地“下坡”創造機會，爲統籌生態保護和糧食安全提供製度基礎。

新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興是我國經濟社會發展的重大戰略，其順利推進離不開土地資源的支撐。據估算，我國城鎮化率每提高1%，耕地面積便減少約200萬畝。2024年7月，國務院印發《深入實施以人爲本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，要求利用5年時間，將我國常住人口城鎮化率提升至接近70%。這意味着城鎮化和工業化用地需求將進一步增加，而鄉村全面振興也面臨鄉村產業發展和基本公共服務建設等用地需求，不可避免會佔用部分耕地。嚴格耕地佔補平衡管理，旨在守住耕地紅線的同時，爲新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興提供必要的用地支持，儘可能少佔耕地，若佔則必補足補優，激勵更大力度盤活存量和低效用地，倒逼土地節約集約利用。

（本文來源：經濟日報 作者郜亮亮系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、農村發展研究所副所長）

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