公平會開鍘凱擘、大富1億元罰金 學者籲應檢討過度濫用過時附款
公平會開鍘大富、凱擘1億元罰金，學者認爲應檢討過度濫用過時的附款，正視當前本土媒體產業生存困難。圖／林淑惠
我國行政機關核可傳播產業結合案慣用的「附加條件或負擔」、「附款」，最近因公平會以未履行兩項負擔爲由大動作開鍘大富、凱擘公司，各罰款5千萬，共1億元最高罰金，引發議論。
在28日的一場研討會中，多位重量級學者紛紛提出質疑，公平會附加大富及凱擘的15項附款是否違背行政處分之目的無正當合理之聯結，而屬違法，同時，當前之媒體環境已與14年前公平會作成結合案決定書之時空大不相同，不合時宜的附款卻「持續永久的監督」，最高罰款也不符比例原則，在在曝露行政機關可能專斷、恣意的危機。學者呼籲，應檢討過度濫用附款的現況，並應避免僵化執行過時的附款，正視當前本土媒體產業生存困難的事實，與時俱進。
由輔仁大學法律學院主辦、臺灣行政法學會協辦的「行政處分之附款-附款的濫用與限制」理論與實務學術研討會，邀請國、內外學者17位，探討行政處分附款制度在行政權行使面，行政機關是否有檢討餘地。
輔仁大學法律系助理教授林家暘在會中發表論文表示，公平會113年1月針對大富、凱擘之裁罰處分，以公平交易法既存之法律禁止規定，例如聯合行爲，作爲負擔內容，並逕以違反負擔爲由作成本次裁罰處分，而非依據公平法進行實質調查、涵攝法定要件，實屬違法適用法令，悖離法治國原則。
他進一步指出，此一裁罰亦不禁使人回顧公平會於99年作成不禁止結合決定所附13項負擔之合法性，綜觀檢視，僅有少數負擔與公平會所執掌市場結構控制有關，例如第11項經濟公益性要求，已超出公平會職掌範圍，超出結合管制目的。此外，除第12、13項資料提供義務設定期限5年，其餘負擔均未設效力期限，應比照爲5年。林家暘指出，我國公平法13條2項賦予公平會於結合管制時，得附加條件或負擔，系參考德國限制競爭防制法(GWB)訂定，但德國法中規定，條件及負擔的附加有其期限，不得以使事業受到持續性之行爲管制，我國公平法卻獨未參採此條款。
另一位論文發表人清華大學助理教授黃仁俊指出，競爭法主管機關的監督應有時間限制，黃仁俊以德國行政法院實務判決爲例，持續性的監督期限爲10年，違反「禁止持續性之監督原則」，可得撤銷。公平會對大富媒體併購凱擘結合許可決定的做成時點是2010年，附加13項附負擔之附款，而後於2024年依公平法第39條第1項認爲該事業未履行結合負擔而予以裁罰，時隔14年，顯然已牴觸禁止持續性之監督原則，有意永久地以附款介入市場競爭、干預市場結構，使競爭法主管機關藉此轉變爲產業政策部門。黃仁俊並且認爲，大富公司並無參與經營，未有違反行政法義務之行爲，應依無責任無處罰原則，然而公平會只以「未善盡監督管理」爲由處以最高五千萬的罰鍰，顯然牴觸責罰相當之比例原則，而有裁量怠惰之嫌。
政治大學法律學院教授傅玲靜指出，行政程序法94條規定附款的內容必須與處分具有正當合理關聯，本質上爲包含比例原則與不當連結禁止原則的立法設計。以德國爲例，行政機關對於附款內容如果不具有事務管轄權限，那附款就是違法的，這對於臺灣對附款的濫用是一個重要的觀點。
輔仁大學法律學院院長吳志光表示，行政處分添加之附款，不得違背該處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。以通傳會爲例，往往用行政處分附款實現理想中的媒體生態，易引發質疑行政處分附款是否濫用，而商業媒體競爭環境又是如此惡劣，對商業媒體「公共媒體」化的期待顯然未對症下藥。通傳會歷來常運用附款要求業者落實「黨政軍條款」，惟不明確的立法政策或公共政策，欠缺期待可能性，因而履遭行政法院撤銷行政處分附款。
前考選部部長、東吳大學法學院教授董保城也認爲，當前行政機關過度使用附款的情形，已到了附款太肥胖，掏空主要行政處分的地步。
超智諮詢創辦人陳弘益博士表示，行政機關應嚴格遵守法律保留原則，確保其裁量行爲不超越法律所賦予的範圍，以維護法律確定性和預見性，防止任意行政與法治原則之侵蝕。他並指出，隨着新興媒體的崛起，傳統有線電視的市場力量已經不如往日，我國當前的媒體環境與十四年前公平會作成結合案件決定書時空對比，有線電視的影響力大幅減弱，現今自媒體和網路新聞快速崛起，因此，公平會在考量相關裁罰或處分時，應更加關注市場的實際狀況與消費者行爲的變化，以適應技術進步和市場結構的轉變。他說，從公平會裁罰大富媒體與凱擘的案例中可以發現，現今附款在實際運用中面臨許多挑戰，行政機關需謹慎考量市場環境的變遷，避免過於僵化地執行過時的附款規定。他並舉日本判決爲例，即使是當事人同意附款的情況下，也要再去檢視是不是符合法律當初的立法目的。
司法院前大法官陳新民教授認爲，附款應符合比例原則嚴格管控，不要做與本案沒有關聯的考量，，以德國爲例，行政處分頂多一兩個附款，臺灣動輒二、三十個，是否有濫用、附款違背的法律效果、行政權力運用未遵守法治國原則等？結合案並非毒蛇猛獸，公平會特許權的性質應該要改善。
銘傳大學法律學系教授林依仁也指出，以相當於我國公平會的德國聯邦卡特爾署爲例，其一年核可1,200件結合申請案只有3件有附負擔，承認自己對於市場預測沒有那麼高瞻遠矚，且市場佔有率增加是事業結合必然產生的現象，但有沒有造成市場力量濫用或市場封鎖，公平會必須更進一步去釐清論述。
前最高行政法院法官闕銘富表示，處分書全文認爲違規的行爲人是凱擘公司，完全未有其上層控股公司大富媒體如何違規之描述，卻以大富公司未盡監督之責，而亦各裁處五千萬，顯然有違反依法行政原則、行政法規範之行爲責任、共同行爲、罪該其罰及比例原則、禁止恣意原則之嫌。
臺北大學法律學系教授張文鬱表示，附款的限制必須遵守一般行政法的原理原則，像是平等原則與比例原則等，另外如行政機關毫無限制要求出具切結書，是行政機關的專斷恣意，應該可以請求法院救濟。
與會的日本追手門學院大學準教授安田理恵舉日本1967年5月10日東京地院判決經典案例，法院提出以比例原則爲附款的界限，附款如果不是在合理，且必要最小限度內，即違反比例原則，超越附款得附加的容許界限。安田理恵觀察，最近日本行政實務，多數附款本身僅是混雜在行政處分中的注意事項，並不具有法效力，而是較有彈性的行政指導。
另一位與會的日本前名古屋大學副校長、現任經濟大學特任教授市橋克哉指出，最近日本行政實務，跳脫學說理論性框架的發展，讓附款有更具彈性的處理，在日本行政文化，比起傳統權力行爲的行政處分，更喜歡用柔軟彈性的行政指導方式，寧願不選擇行政處分的附款，而是用行政指導來達成行政目的，不論行政機關是選擇什麼方式，做合理性的說明是很重要的。