賈康：完善財稅體制改革的對策建議

作者|賈康（華夏新供給經濟學研究院創始院長）

財政是聯結政府與市場、中央與地方、政府與公民分配關係的交匯點，是國家治理的基礎和重要支柱。以深化財稅體制改革來建立現代財政制度，是新時代創新宏觀調控制度體系的重要組成部分，也是打造中國特色社會主義市場經濟與治理體系制度優勢的重大任務。“十四五”時期，面對複雜的政治、經濟、社會環境，財政體制改革應當在新時代的歷史方位上聯通全局性的供給側結構性改革，力爭在政府間財政關係、投融資機制改革、預算績效改革、地方稅體系建設和稅制優化改革等方面取得決定性成果。在中國特色社會主義市場經濟建設道路上，這一改革必然是有效市場加上有爲政府的合理結合，以提供有效供給的機制創新，從而解決中國在實現現代化過程中的深層次問題。基於財政全域國家治理觀，我們必須將財政改革擺在國家治理現代化的戰略高度，實現財政制度建設的歷史性升級發展，助推中華民族偉大復興中國夢的實現。

處在新時代歷史方位上，面對“十四五”時期的新形勢、新問題，我們亟須加快步伐推進財稅體制改革以建立現代財政制度。基本思路是在1994年分稅制改革基本制度成果基礎上，以多輪“最小一攬子”配套措施打造符合社會主義市場經濟宏觀要求的現代財政制度體系，從而在深化供給側結構性改革主線上提升國家治理能力現代化水平和支持高質量發展。財稅體制改革事關大局，是服務於全面深化改革的系統工程，“十四五”時期，我們必須取得決定性成果。爲此，全面推進政府財政事權劃分改革、投融資機制創新、全面預算績效管理及地方稅體系的建設與稅制改革勢在必行。

沿着黨的十八屆三中全會、十九屆四中全會指明的改革方向，“十四五”時期財稅體制改革必須特別注重並致力於完成以下五個方面的改革任務。

推進事權與支出責任劃分改革

建立並完善現代財政制度大廈, 夯實政府職能合理化的地基, 具體要 領包括: 在各級政府間財政關係上加快事權與支出責任劃分改革, 完善配 套措施, 實現對各級政府職能領域的全覆蓋。這一改革應當配以行政建制 與層級設置的相應優化, 使財政級次、 事權劃分與轉移支付的改革相互呼 應。 因此需積極穩步推進 “省直管縣”、完善“鄉財縣管”和鄉鎮綜合配 套改革, 將財政實體層級減至中央、 省、 市縣三級, 進而合理、 清晰地界 定三級政府財政事權與支出責任範圍, 明確各級政府的公共服務供給責任，特別是共同分擔的事權和支出責任如何在具體操作層面落實。另外，還應強化並優化中央、 省兩個層次自上而下的轉移支付體系, 適時取消稅收返還，對現有種類繁多的專項轉移支付進行清理、整合，嚴格控制新設項目，取消專項轉移支付對地方的資金配套要求。 相關建議有:

（1）堅定不移以落實分稅分級財政體制爲深化改革的方向，完善與市 場經濟相匹配的財政分配體系, 打造權責清晰、 財力協調、 區域均衡的央 地財政關係, 處理好政府與市場、中央與地方、政府與公民三大關係，抵禦否定分稅制基本框架錯誤認識的影響。

(2)以20世紀90年代農村稅費改革引出的“鄉財縣管”和其後由點到面推進的 “省直管縣” 爲基礎, 鞏固成績, 彌補制度、 管理、 覆蓋範 圍等方面的不足, 積極推進財政和政府層級扁平化，建立健全中央、省、市縣三級財政事權的體制框架。 在此三級框架下按照 “一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的管理原 則與制度安排，構建 “財權與事權相順應、財力與事權相匹配” 的分稅分 級體制。

(3) 加快形成各級政府事權一覽表和支出責任明細單, 達到三級所有 的事權與支出責任全覆蓋狀態, 並適時動態優化, 建立健全央地財政事權 劃分動態調整機制和爭議裁決機制。

(4) 優化轉移支付結構, 規範轉移制度體系。 適度提高一般性轉移支 付的比重, 整合清理專項轉移支付, 完善轉移支付管理辦法, 完善輔助性 的橫向轉移支付制度, 積極推動生態補償與對口支援等轉移支付形式的優化。

(5) 發展完善地方政府公債制度和資產管理制度。 建立健全“中央 規制 + 市場約束”的地方債風險管控機制, 嚴格地方債審批程序, 科學劃 定地方債准入條件, 打造債務風險預警和防範機制。 建立有透明度的地方 政府資產負債表及財務報告制度，以地方資本預算約束地方投資項目和工 程建設及資產運營; 改善政績考覈的激勵機制, 完善政府績效考評機制, 推進績效評估科學化、 制度化和常規化。

深化投融資機制改革, 優化投融資結構

堅持在創新發展中擴大有效投融資, 以深化投融資機制改革爲突破 口, 提高政府投資效率, 發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用。

（1）以合理機制形成有效投資供給。 完善政府投資體制, 發揮好政府 投資的引導和帶動作用, 優化投資結構, 鼓勵引導更多社會資本、 民間投資投向強基礎、 增後勁、 惠民生領域, 充分激發社會投資動力和活力; 創 新融資機制, 暢通投資項目融資渠道; 充分發揮政策性、 開發性金融機構 的積極作用, 協同推進其他領域相關改革, 形成疊加效應。 在國家批准的 業務範圍內, 政策性、 開發性金融機構應以財政爲後盾加大對城鎮棚戶區 改造、 生態環保、 城鄉基礎設施建設、 科技創新等重大項目和工程的資金 支持力度。 根據宏觀調控需要, 支持政策性、 開發性金融機構發行金融債 券專項用於支持重點項目建設。 專項建設基金應通過資本金注入、 股權投 資等方式, 支持看得準、 有回報、 不形成重複建設、 不產生擠出效應的重 點領域項目。 財稅支持建立健全政銀企社合作對接機制, 協調金融機構加 大對重大工程的支持力度。

(2) 以政府預算資金安排的投資, 要着力優化投資方向和結構, 提高 效率。 應進一步明確政府投資範圍, 建立績效評估與調整機制, 並大力規 範政府投資管理, 建立覆蓋各地區各部門的政府項目信息平臺和投資項目 庫制度, 完善政府投資信息統一管理與協調機制統籌安排、 規範使用各類 政府投資基金。 要擴大政府性基金的引導和放大效應, 加快地方融資平臺 的市場化轉型。

(3) 創新發展中央、 地方公債機制和政策性金融機制。 依託多層次資 本市場體系, 拓寬投融資渠道, 支持實體經濟以資產證券化盤活存量資 產, 優化金融資源配置, 更好地服務投資興業。 結合國企改革和混合所有 制機制創新, 優化能源、 交通等領域的投融資機制。 通過多種方式加大對 種子期、 初創期企業的融資支持, 有針對性地爲 “雙創” 項目提供股權、 債券及信用貸款等融資綜合服務。 豐富公債之外的債券品種, 進一步發展 企業債券、 公司債券、 非金融企業債務融資工具、 項目收益債券等現代融 資機制, 支持重點領域投資項目通過債券市場融資。 設立政府引導、 市場 化運作的產業 (股權) 投資基金, 積極吸引社會資本參加, 鼓勵金融機構以及全國社會保障基金、 保險資金等在依法合規、 風險可控的前提下, 經 批准後通過認購基金份額等方式有效參與。 完善保險資金等機構資金對項 目建設的投資機制, 在風險可控前提下, 逐步放寬保險資金的投資範圍, 創新資金運用方式。 鼓勵通過債券、 股權、 資產支持等多種方式的組合, 支持重大基礎設施、 重大民生工程、 新型城鎮化等領域的項目建設。 加快 推進全國社會保障基金、 基本養老保險基金、 企業年金等投資管理體系建 設, 建立和完善市場化投資運營機制。

(4) 積極鼓勵引導政府與社會資本合作的PPP機制創新。以法治化、陽光化、專業化爲規範發展的關鍵內容，與必要的特許經營、政府購買服務等方式呼應，在交通、環保、醫療、教育、養老、產業化開發建設等領域採取單個項目、組合項目、連片開發等多種形式，積極穩妥加快PPP建設，擴大公共產品和服務供給。應合理把握價格、土地、金融等方面的政策支持力度，發揮工程諮詢、金融、財務、法律等專業機構作用, 提高項 目決策的科學性、項目管理的專業性和項目實施的有效性。

推進預算全面績效考覈管理, 健全現代預算管理體系

爲按照中央要求建立規範透明、標準科學、 約束有力的預算制度, 全 面實施績效管理, 應儘快出臺統一的績效考覈標準, 健全適應現代財政制 度的預算管理體系。

（1）預算透明度及公衆參與度亟待提升。 繼續健全預算公開制度, 積 極推進省以下地方財政信息公開, 提升各級政府預算透明度, 除涉密信息 外, 依靠財政資金運行的各個部門均應公開預決算。 涉及重大財政事項的 地方性立法中應公開徵求意見, 提高地方財政公共參與度。 按照 “中期滾 動預算” 框架進一步優化預算編制, 增強預測能力和內容編制的準確性、 科學性。 完善預算支出標準體系, 全過程 (事前、 事中、 事後) 推進績效考評, 強化部門綜合預算管理, 積極研究新問題新情況, 注意收集社會反 映, 做好輿論引導與交流, 有效改善預算管理體系。 針對2020年突發的 新冠肺炎疫情, 應大力支持公共衛生防疫體系升級建設, 優化基本民生保 障和預算體系中的基本公共服務相關機制。

(2) 在推動跨年度滾動預算編制中, 注重對中長期重大事項進行科學 論證, 探索跨年度彌補預算赤字機制。 推進政府會計改革, 建立政府與公 共部門財務報告制度, 逐步健全按年度編制以權責發生製爲基礎的政府綜 合財務報告。

(3) 積極推進預算全面績效管理。 加強對預算流程的全方位、 全過 程、 全覆蓋的績效管理; 完善預算單位資產配置標準、 項目支出標準、 績 效評價指標體系等基礎性、 技術性建設, 健全績效管理工作流程和操作細 則, 明確績效管理工作職責和質量要求, 規範績效管理工作程序; 強化績 效目標管理, 加大績效監控管理, 建立完善績效報告機制, 以推進績效管 理試點方式展開, 逐步建立績效問責機制; 加快預算績效管理信息系統各 類數據庫和研究, 進一步提高指標設置的科學性、 合理性,加大培訓力度, 提高績效管理者的綜合素質。

(4) 進一步健全預算問責制。 嚴格依法編制預算、執行預算、調整預算、編制決算和預算監督。強化預算審計監督, 落實人大預算監督程序。明確預算職責的法律責任, 將債務風險管理納入法律框架, 增強對預算違 法違紀行爲的威懾與問責。

建立健全地方稅體系, 改進完善地方財源建設

以理順中央與地方收入劃分、促進經濟發展方式轉變、 維護市場統一 爲原則, 在考慮稅種屬性、 外溢性和區域分配格局的基礎上, 於稅制改革 中積極建立健全地方稅體系、充實地方稅收入、完善地方財源建設。

(1)加快啓動房地產稅立法。房地產稅的立法指向是公平土地和不動產稅負，強化保有環節徵稅，爲房地產業健康發展、地方政府職能優化和收入再分配構建長效機制，併爲地方稅體系打造穩定稅種，形成未來的重要財源。在滬渝兩地個人住房房產稅試點基礎上，按照中央指導精神加快推進房地產稅立法，需注重相關的法治建設配套,包括簡併開發與流轉交易環節稅費；住房保有環節房地產稅的徵收，可考慮按照套數、面積和獨棟非獨棟等設定免徵條件，在此基礎上設定不同稅率或稅率區間。同時，以土地制度改革配合下調過高的住房用地稅負，提高過低的工業用地稅負，合理設定公共設施、行政用地稅負，提高城鄉建設用地綜合利用效 率。取消徵管複雜、機制極易扭曲的土地增值稅，將房地產轉讓實現的收益(不動產利得)分別納入企業所得稅和個人所得稅徵收範圍。

(2)動態優化資源稅、環境稅。加快推進資源稅費改革。在較普遍從價計徵基礎上，適時將資源稅徵稅範圍擴展至水、森林等自然資源。 適時 完善環境保護稅徵收, 將徵收範圍覆蓋包括廢水、廢氣、固體廢棄物等在內的各種污染物排放。稅負水平的調整應考慮污染治理成本、 經濟技術條 件、 排污者承受能力、 區域間的環境狀況及環保目標差異。積極探討以低起點對企業開徵獨立的碳稅，以經濟手段爲主形成貫穿全產業鏈、 全流程 (開採、 生產、 使用) 的內生節能降耗激勵機制。

(3)積極完善與地方稅體系相對應的地方稅費權。 在發展完善財產 稅、 房地產稅的過程中, 應考慮合理擴大地方稅法權, 下放必要的稅政管 理權限 (如房地產稅率可做因地制宜調整), 並使地方非稅收入體系的改 革與地方稅體系的建設匹配。

深化稅制改革, 優化稅收徵管

（1）進一步優化增值稅, 降低流轉稅稅負。 進一步規範增值稅制度,在總體減輕其稅負的原則下, 爭取將現行的三檔稅率變爲兩檔稅率, 如一 步做不到可分步做。 完善增值稅出口退稅制度, 除高能耗、 高污染產品以 及國家不鼓勵出口的產品以外, 對所有貨物和勞務的出口, 原則上都應實 行零稅率, 予以徹底退稅。 規範清理稅收優惠政策, 完善跨境服務免稅和 退稅政策, 促進產業的專業化分工和融合, 促進產業轉型升級。

(2) 推進消費稅改革。 應合理調整消費稅徵收範圍, 建立消費稅課稅 範圍的動態調整機制, 將新興的超前高檔消費品適時納入課稅範圍, 將已 成爲大衆消費品的產品剔除課稅範圍; 合理調整消費稅稅率, 包括根據應 稅產品對環境的污染程度以及對資源 (或能源) 的消耗量, 採取差別稅 率, 提高那些高能耗、 高污染、 資源利用率低的產品, 非生產性消費品, 以及捲菸、 鞭炮等危害身體健康和環境的消費品的稅率; 對清潔能源和環 境友好型產品實行低稅率或零稅率; 合理調整央地對消費稅收入的分配關 系, 選擇部分商品的消費稅收入實行央地共享, 進一步考慮將一些可能推 到批發環節徵收的應稅品目全部歸地方財政, 把具有消費稅性質的車輛購 置稅合併至機動車 (小汽車、 摩托車) 消費稅徵稅, 並將其劃歸爲地方稅 以部分對衝 “營改增” 對地方財力的影響; 研究開徵區域性或行業性的地 方零售稅 (銷售稅，如旅店稅), 以加強地方政府稅基建設; 研究完善城 市維護建設稅的徵收, 改革其計稅依據並擴大其課稅範圍, 以適當提高其 在地方財政收入中的比重, 服務新型城鎮化的發展需求。

(3)優化個人所得稅徵收結構。個人所得稅的改革方向仍應當是分類與綜合相結合的稅制模式。鑑於納稅人的納稅能力是個稅調節功能的重要前提，因而個稅改革不應僅考慮起徵點，還應當通盤考慮，實行有差別的個人寬免制度，以寬稅基、低稅負、超額累進爲基調，並將源泉扣繳和自行申報相結合。在進一步優化個人所得稅稅制結構時，應把綜合機制適當擴大到勞動收入之外的非勞動收入(如部分金融資產收益)，並顯著降低最高邊際稅率。調整費用扣除標準，可建立與物價聯動的動態調整機制；逐步完善家庭贍養係數差別化的徵收模式，強化配套措施，加強個稅信息化制度建設，提升徵管效率。

(4)在法制化、信息化和服務型軌道上，優化稅收徵管體系。全面落實和動態優化稅收徵管法規；在“金稅”“金財”工程基礎上，持續運用科技創新成果加強稅務徵管信息化建設；在政府職能轉變上，積極推進稅收徵管的服務型轉變，降低徵收成本與社會成員的遵從成本。

（上文來源於書籍《中國改革真命題》）

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