見死不救義大利？歐盟「救命極限」與聯合防疫的挽回轉機

義大利是當前全球武漢肺炎疫情最嚴重國家，日前義大利駐布魯塞爾大使，亦撰文向歐盟「控訴呼救」。然而作爲一個超國組織的存在，歐盟在跨國防疫上，卻有其極限。 圖／美聯社

文／尹子軒（The Glocal副總編輯）

由於疫情資訊通報的遲緩，歐盟、乃至於各大成員國的防疫反應都慢了半拍，以致於當前以義大利爲首的歐洲疫情如此嚴重。但整體來說，布魯塞爾近日結合貨幣與財政政策，還有對外封關、禁止醫療物資出口到單一市場外...等，一連串的抗疫政策加上成員國各自的應變措施，歐盟與歐洲對付肆虐的武漢肺炎，可算得上是盡責了。

雖說亡羊補牢，爲時未晚，但仍無可否認的是，歐盟在個別政策上終究缺乏授權——比如：在國民資源分配的公共醫療政策領域，因爲事涉敏感，缺乏指揮成員國的權力——因此無法迅速有效地指揮成員國，或調度中央資源即時做出跨國反應，這也是不爭的事實。

3月10日，義大利駐布魯塞爾大使就在《Politico》發表文章，先是控訴：儘管布魯塞爾已經啓動跨國救災的「歐盟公民保護機制」（EU Civil Protection Mechanism），但其他成員國卻沒有在義大利向歐盟求助時，提供醫療防護裝備馳援。

截至3月23日，義大利累計確診即將達到6萬，死亡病例已超過5,400例。圖爲疫情重災區倫巴底大區，醫護人員在沉重防疫壓力下，不住崩潰。 圖／法新社（Paolo MIRANDA 攝影）

大使又提及「（當時）只有中國物資援助義大利」，最後隱晦地說道，「布魯塞爾應該鬆綁負責調控歐元區成員國赤字的關鍵法案《經濟穩定暨增長協定》（SGP）」，以緩解疫情下的財政重挫。

針對這3點控訴與呼救，儘管歐盟與若干成員國盟友，近日已一一回應，但遲緩的動作和左支右絀的政策反應，仍暴露了歐盟在跨成員國災難管理上的漏洞。

儘管歐盟執委會史無前例地封關申根區邊境、限制歐盟單一市場內口罩等個人醫療防護物資的出口，同時由歐洲央行出手、迫使各國連同歐盟動用泛歐與各自財政政策救市；但這些補救措施，終究只能彌補歐盟無法直接監督、統籌各國醫療制度、資源分配的弱勢，僅能透過間接政策緩解疫情而已。

這次瘟疫，由於世界衛生組織（WHO）的無能、姍姍來遲的疫情通報，跟從指示的歐盟諸國失去攔堵病毒的先機。唯有寄望歐盟執委會及成員國們，拉雜成兵的抗疫「雞尾酒療法」能夠協助挺過難關。

義大利駐布魯塞爾大使控訴：沒有成員國在義大利向歐盟求助時，提供醫療防護裝備馳援，「只有中國物資援助義大利」。儘管歐盟與若干成員國盟友，近日已一一回應，但遲緩的動作和左支右絀的政策反應，仍暴露了歐盟在跨成員國災難管理上的漏洞。 圖／歐新社

▌遲來的疫情通報，更遲來的歐洲抗疫政策反應

歐盟在這次瘟疫早期的政策反應，對於經歷過SARS風暴的香港人和臺灣人來說極其遲緩的主要原因有二：第一，是歐洲對於疫病資訊和擴散速度的錯判；第二，是歐盟作爲唯一超國組織，在跨國防疫上僅能爲成員國作嫁衣，扮演輔助協調的角色而已。

歐盟《里斯本條約》第168條第2段和第7段明確指出：歐盟執委會在公共衛生上的角色，僅限於「協調幫助」，而且應該「尊重成員國各自的公共衛生政策與實施」。換言之，歐盟在這次瘟疫可以擔任的角色除了疫情通報外，能發揮的作用其實並不多。

歐洲的公共防疫系統，主要由「歐洲疾病預防控制中心」（ECDC）與WHO合作，獲得其他國家的疫情通報資訊，然後再向各成員國提供防疫建議。但本次疫情，WHO經由中國政府所提供的疫情資訊有限，導致ECDC出現嚴重錯判。

歐盟在這次瘟疫早期的政策反應如此遲緩，其中一部分原因是：歐盟作爲超國組織，在跨國防疫上僅能爲成員國作嫁衣，扮演輔助協調的角色而已。圖爲西班牙機場。 圖／法新社

早在去年年底，中國武漢已傳出類似SARS的人傳人病毒跡象，然而直到1月9日，WHO仍然轉述中方說法，稱「人傳人並不輕易出現」。1月17日ECDC發佈的快速風險評估報告中，也僅指出3宗人傳人個案，並因此得出「風險非常低」的結論。如果歐洲當時實施封關，實際上是有可能控制疫情的——不過僅憑當時報告上的數宗疑似個案，就提議「封關」，各國也根本不可能認真對待。

於是，在武漢肺炎超乎預期的潛伏期，和農曆新年海外僑民「回鄉潮」的兩大因素下，已失去先機的歐洲根本無從攔截病毒源頭，直接導致了今日疫病的流行。1月24日，法國出現第一宗確診感染個案之後，疫情在歐洲的大流行已經無可避免。

1月30日，WHO終於正式宣佈武漢肺炎爲「國際公衛緊急事件」（PHEIC）。歐盟執委會轄下的健康及食品安全總署（DG SANTE）隨即在1月31日與2月4日的會議中，要求成員國提供各國的個人防護設備（PPE）儲備數字，以供調配之用，然而一直沒有任何進展。

一直到歐盟執委會在2月13日的特別會議（EPSCO）中，向各成員國的衛生部長提議「由執委會出面進行聯合採購」，方有結果。並在2月24日的DG SANTE會議，確定了緊急聯合採購PPE的參與國家和細節。目前，義大利正是依賴這個緊急聯合採購所獲得的防護裝備抵抗疫情。

義大利防疫物資缺乏。圖爲倫巴底大區口罩生產。 圖／法新社

參照上述的時序，義大利倫巴底大區於2月20日出現第一宗本地確診個案，歐盟的防疫物資聯合採購雖是勉強趕得及，但時機仍不能說是理想。但歐盟執委會着手進行聯合採購的同時，其他歐盟成員國在做什麼呢？

3月初，法國、德國與捷克等國，紛紛禁止本國PPE出口。儘管這並非不能理解，但也難怪義大利駐布魯塞爾大使馬薩里（Maurizio Massari）在《Politico》的文章中，炮轟鄰國們「見死不救」。

事實上，在馬薩里借力使力、把中共政府「援義大外宣」當槍使、施壓西方後，德國調度給義大利的物資（100萬個口罩）纔在一個禮拜後姍姍來遲，其他成員國依然不見蹤影。

這次瘟疫，一來暴露了全球防疫機制的缺陷；二來，更暴露了歐盟架構在某些政策範疇上，統籌和監督成員國的能力極低，導致在跨國緊急災禍發生時，除了無法實行有效的泛歐政策外，也無法阻止成員國之間的不合作。歐盟不但失去了抗疫先機，布魯塞爾還要在政策選項天殘地缺的情況下，向衆多歐盟成員國負責，談何容易。

在馬薩里借力使力、把中共政府「援義大外宣」當槍使、施壓西方後，德國調度給義大利的物資（100萬個口罩）纔在一個禮拜後姍姍來遲，其他成員國依然不見蹤影。 圖／法新社

▌歐盟「曲線救國」 ？盡力而爲，但裡外不是人

非常時期的確需要非常手段。歐盟執委會和歐洲央行爲對抗疫情，結合貨幣、財政和行政三個相輔相成的對應政策，可說是將歐盟所擁有的所有政策工具都用上了。然而，這並不代表歐盟各大成員國和布魯塞爾之間的衝突，就會因爲救災——或成員國的「救災感恩」——而減少；實際情況正好相反。

相較於歐債危機，歐盟這次對於疫情的反應雖說慢半拍，但開始動作後卻顯得更有準備，也更注重救市的紀律。從這可以明顯看出，布魯塞爾去年底才上任不久的新班子，除了對抗眼前瘟疫，還着眼於災難過後的後遺症。但種種積極態度，難免被較爲保守的成員國政府解讀爲僭越國家主權，同時也令部分慣於仰賴歐洲央行印錢救災的成員國，感到不解。

先談歐洲央行。比起歐債危機時，前行長德拉吉（Mario Draghi）說出「不計代價」（whatever it takes）的名言，繼而開啓超大型的量化寬鬆計劃，這次危機歐洲央行的表現非常剋制。除了維持負利率外，僅會在目前每月200億歐元的購債規模上，於年底前再多購入價值1,200億的債券，並且主要針對支持中小企融資的銀行，給予更寬鬆的資金供應。

相較於歐債危機，歐盟這次對於疫情的反應雖說慢半拍，但開始動作後卻顯得更有準備，也更注重救市的紀律。圖爲去年底剛剛上任的歐盟執委會新任主席馮德萊恩。 圖／法新社

不走過去依賴央行大放銀彈、降低國家債券息差，讓各大成員國繼續大舉借債救災的舊路，代表了歐盟成員國們必須仰賴各自的財政儲備，以及歐盟中央分配的財政援助去應付疫情。這造成的影響有二：

首先，立下先例讓習慣了德拉吉時代「萬事有歐洲央行緊急弛緩」的債券市場，迴歸理性。同時，讓不願結構性改革，僅指望歐洲央行銀彈支援，有一天過一天的高債務成員國（比如說義大利）清醒一下。

第二，更重要的是一唱一和做球給歐盟執委會，讓執委會得以藉此啓動歐元區緊急基金備用的「歐洲穩定機制」（ESM）救市，從而增加布魯塞爾對於歐元區國家財政政策的監控。

前者不難理解，畢竟從風險調控的角度來說，即便歐洲央行「理論上」存在無限的銀根可供揮霍，它資產負債表上的低質債卷終究還是有壓垮駱駝的一天。正如新上任的歐洲央行行長拉加德（Christine Lagarde）在記者會時答道，歐洲央行的存在並不是要「降低息差」，而是作爲歐盟銀行系統必要時候的最後貸款人。

這次危機，歐洲央行的「剋制」表現，一方面也是爲了讓不願結構性改革、僅指望歐洲央行銀彈支援，有一天過一天的高債務成員國（比如說義大利）清醒一下。 圖／路透社

後者則牽涉到成員國和布魯塞爾之間的角力。歐盟從歐債危機顯露出的最大危機，是在危機時缺乏可靠的中央財政分配，導致布魯塞爾無法作爲一個穩定的中央，保障各成員國的政治向心力，併成爲向市場展示信心的大錨。於是ESM就成爲了這次疫情中，歐盟要增權最大的關鍵——

ESM是在歐債危機之後成立，由歐元區各國資助，坐擁4,100億歐元的危機救災基金，成員國必須要經過歐盟執委會及歐洲央行批覈，並提供還款路線圖方可獲發款項，但基金仰賴受災成員國自己申請，歐盟仍扮演被動角色。如果歐盟此次能利用疫情救災，迫使這個以條件苛刻著稱的基金，被納入歐盟的常規武器庫內，布魯塞爾在當前、乃至於下一個跨國危機中的信用也可望大增。

然而，這必會觸碰到歐盟成員國中，財政保守國家的神經。德國財長蕭茲（Olaf Scholz）日前就向德國《商報》（Handelsblatt）表示，要把ESM基金應用於目前的危機，討論「言之過早」，認爲該基金本身的「存在」就已發揮了它的作用——至少市場知道最後總會有人買單，先不必太恐慌。

ESM是在歐債危機之後成立，由歐元區各國資助，坐擁4,100億歐元的危機救災基金，成員國必須要經過歐盟執委會及歐洲央行批覈，並提供還款路線圖方可獲發款項。但是否動用這筆救命基金，卻也是歐盟之間爭議的角力所在。圖爲義大利一間醫院。 圖／美聯社

無論如何，一個超國組織無法直接對跨國災害做出即時適當的迴應，本身已是一件不應該發生的事，但歐盟在當前制度的侷限下，尋求新可能性的做法可謂已經盡力。由歐盟執委會及歐洲央行祭出的救災政策組合，是爲了彌補本身制度上——也就是歐盟醫療體系及財政體系整合不足——的缺陷，所實行的必要之策，亦體現了歐盟持續深入整合的必要。

然而，歐盟目前針對武漢肺炎的各種直接財政資助（目前總數僅371億歐元，ESM尚未啓用），仍無法爲整個歐盟中央背書；在此次疫情中，若能動用ESM，即便是得罪歐盟內的保守派，也是一個必要之舉。

武漢肺炎危機再一次地考驗着成員國和歐盟之間的關係，但是比起歐債危機，這一次歐盟面對系統性危機的反應實際有了比較多的能力。這次危機，也可看作是歐盟持續整合的關鍵轉捩點。

動用ESM基金，也牽扯歐盟與成員國間的財政、主權角力。歐盟在此次瘟疫危機，暴露出的聯合防疫極限，也可看作是歐盟持續整合的關鍵轉捩點。圖爲德國柏林塗鴉，上面咕嚕拿着的不是魔戒，而是疫情物資短缺下，引發搶購潮恐慌的衛生紙。 圖／美聯社