立足“頂層設計”，解鎖政府引導基金驅動創新發展新動能
新年伊始，國務院辦公廳印發《關於促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（國辦發〔2025〕1號，以下簡稱《指導意見》），作爲首個國家層面出臺促進政府投資基金髮展的指導性文件，它猶如明燈，不僅構建了更加科學高效的政府投資基金管理體系，更爲推動科技創新、穩定經濟發展、引導資本流向和培育新興產業提供了強有力的支撐。
一、彰顯中國特色，肩負歷史使命
中國經濟正從高速增長轉向高質量發展階段，傳統的增長模式因人口老齡化、資源環境壓力及全球競爭變局而漸顯疲態。在此背景下，政府引導基金作爲科技創新與產業升級的催化劑，被提出新的要求和新的使命，既要領航國家戰略，引導社會資本流向關鍵領域，又要孵化耐心資本，爲科技創新與產業升級提供不竭動力。
自2002年中關村首設創業投資引導基金以來，政府投資基金已歷經二十年發展，成爲國家財政支出的重要創新方式及新興產業崛起的重要動力。
數據顯示，截至2024年上半年，我國政府引導基金總數已達2126只，總目標規模接近13萬億元。近三年來，我國政府投資基金及出資平臺佔全市場新募集基金規模的比例已提升至約46%，國資佔比高達81.2%，遠超美國等發達國家。
然而，與此同時，無序擴張下的隱憂也逐漸顯現，投向高度重疊、資源配置失衡、資金使用效率偏低、同質化競爭嚴重、社會資本撬動乏力、擠出效應日益突出等問題，降低了政府投資基金的運營效率，束縛了其服務國家戰略的能力。
《指導意見》的出臺，猶如一針強心劑，全面審視並深刻迴應了這些問題，爲政府投資基金的高質量發展注入了強勁動力。
二、革命性重塑，構建科學體系
《指導意見》從八個方面提出了25條具體措施，對政府投資基金的定位、出資、投資、管理、退出等關鍵環節進行了革命性重塑，旨在構建一個更加科學、高效的政府投資基金管理體系，堪稱對政府投資基金管理體系的“頂層設計”，對促進政府投資基金的高質量發展意義深遠。
其一，明確了政府投資基金的定位，聚焦國家戰略與重點領域。
《指導意見》高屋建瓴地強調了政府投資基金的引導性和政策性定位，指出要聚焦重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節，吸引帶動更多社會資本，支持現代化產業體系建設。
這一規定猶如一顆定海神針，明確了政府投資基金的核心使命與職責所在。強調不以盈利爲目的，而是服務國家戰略的工具。主要起引導作用，而非主導作用。
這就要求政府投資基金在設立和運作過程中，必須緊密圍繞國家發展大局，精準定位，發揮實效，更好地引導資金投向符合國家戰略方向的領域，更好地引導社會資本的積極參與，引導耐心資本投入長期項目，發揮跨週期和逆週期調節作用。
其二，優化了產業投資類基金功能，強調發展創業投資類基金。
《指導意見》將基金分爲產業投資類基金和創業投資類基金，明確產業投資類基金主要投資於傳統產業升級、創新產業發展和未來產業培育。
但同時強調，創業投資類基金要圍繞發展新質生產力，支持科技創新，着力投早、投小、投長期、投硬科技，推動加快實現高水平科技自立自強，提升自主創新能力和關鍵核心技術攻關能力，解決重點關鍵領域“卡脖子”難題。
在完善不同類型基金差異化管理機制方面，《指導意見》還明確提出，對創業投資類基金，可適當提高政府出資比例、放寬基金存續期要求、延長基金績效評價週期。
《指導意見》對創業投資類基金的大力鼓勵，彰顯了對於創新驅動發展戰略的深度佈局，無疑爲我國科技創新生態注入了強大動能，助力經濟高質量發展邁上新臺階。
其三，強調了市場化運作及專業化管理的重要性。
在股權投資與創業投資的舞臺上，市場化、專業化的GP扮演着至關重要的角色，引領着資本流向最具潛力的領域和項目。
《指導意見》明確指出了市場化、專業化GP的重要性，強調無論是股權投資還是創業投資，GP對高質量發展都是決定性因素。政府投資基金應當避免過度干預，而應通過建立完善的市場化機制，遴選出具備專業能力和良好信譽的GP。
市場化、專業化GP的引入，不僅可以提高政府引導基金的運作效率，更能在提升投資回報率方面發揮關鍵作用。
其四，優化了政府引導基金的退出機制，爲GP提供更多退出選擇。
《指導意見》優化了政府引導基金的退出機制，包括建立容錯機制、S基金（私募股權二級市場基金）退出渠道等。這爲GP提供了更多的退出選擇,有助於解決政府引導基金長期存在的退出難問題。
通過建立容錯機制，可以容忍正常投資風險，優化全鏈條、全生命週期考覈評價體系。同時，通過發展S基金，可以提高資金流動性。通過拓寬退出渠道，爲GP提供了更多元化的退出選擇，有效降低了投資風險。
這些優化措施，不僅讓GP敢於擔當、勇於創新，爲高質量發展貢獻智慧和力量，提高其運作效率和影響力，進而吸引更多社會資本參與政府引導基金。
三、持續優化，構建發展新生態
儘管《指導意見》爲政府投資基金的高質量發展提供了有力的政策支撐和行動指南，但在實際操作中仍有一些需要優化的地方，還需進一步立足“頂層設計”，持續解鎖政府引導基金驅動創新發展的“新動能”，以更好地構建政府投資基金髮展“新生態”。
一是根據產業佈局設立投資基金，形成特色產業集羣。
各區域應立足自身產業發展實際，對重大、重點和重要項目採用產業投資基金的方式進行直接投資，以推動產業升級和形成特色產業集羣。這不僅有助於地方政府根據本地產業發展需求合理配置資源，推動產業升級，還有助於形成特色產業集羣，增強區域競爭力。
二是完善分級分類管理機制，破解同質化競爭難題。
對於產業投資類基金，建議根據級別進行優化，國家級與地方聯動，形成合力；省市級統籌發展，避免重複建設；而縣級及以下限制發展，實施差異化管理，提高資金使用效率。
各級政府可根據自身財力和資源稟賦，合理統籌基金佈局，防止無序競爭。如此，政府投資基金能夠更好地發揮各自優勢，形成錯位競爭格局，促進創投市場的健康有序發展。
三是鼓勵開發區發展投資基金，形成產業集聚效應。
相較於以民生爲主的縣、區，開發區（經濟開發區、高新開發區等）儘管是區級單位，但卻是區域經濟發展的主戰場，在推動產業升級與科技創新方面具有得天獨厚的優勢，其發展離不開資本的助力，理應被賦予更多發展基金的權利和責任。但在當前的分級體系中似乎被淡化了。
因此，我們呼籲各開發區充分利用自身優勢資源與政策環境，大力發展投資基金事業。通過設立多樣化的投資基金、引入優質的管理團隊以及構建完善的退出機制等措施，爲開發區內的企業提供更爲豐富的融資渠道與成長機會，以支持產業升級、科技創新，促進其快速成長，形成產業集聚效應，從而推動區域經濟快速健康發展。
四是設立母基金支持創業投資，降低投資運營成本。
對於創業投資項目，建議地方政府設立母基金，選擇市場化、專業化能力強的機構進行合作。政府引導基金應避免直接參與VC階段的投資，而是通過母基金間接支持創業投資。這不僅可以提高資金使用效率，還可以降低投資風險，吸引更多社會資本參與創業投資。
通過設立母基金並引入市場化、專業化機構進行合作，可以充分發揮其在投早、投小、投長期、投硬科技方面的優勢，加速科技成果轉化和產業升級。同時，通過間接支持創業投資，可以降低政府引導基金的投資風險和運營成本，提高其運作效率和影響力。
五是設立普惠制天使基金，推動科技成果快速轉化。
有條件的城市，可以設立普惠制天使基金，可爲達到一定標準的企業提供投資支持。例如，對承擔重點項目、重要人才引進或重要發明的企業給予普惠制投資支持。
普惠制天使基金的設立，可爲企業提供更廣泛的融資渠道和創新支持。通過對符合條件的企業給予普惠制投資支持，可以鼓勵更多企業積極參與創新創業活動，推動科技成果轉化和產業升級。
六是建立健全評價機制和信用體系，提高基金運作的公正性。
針對當前存在的體制標準界定問題，建立健全 GP評價機制和信用體系，從而避免因通過招標確定GP而導致衆多券商涌入該行業、花錢買行業排名等相關問題的出現。對於CVC而言，更應避免此類不當行爲的介入，以確保市場的公平競爭與健康發展。
評價機制和信用體系的構建，可以通過透明、公正的基金運作機制，促進GP提高投資水平和風險管理能力，從而提升政府引導基金的運營效率和服務質量，增強投資者信心，吸引更多社會資本的積極參與。