盧鋒：拜登經貿政策的糾結
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作者|盧鋒（北京大學國家發展研究院教授、本站研究局專欄作家）
盧鋒
特朗普政府實施以單邊主義爲特徵的激進對外經貿政策，雖對美國國內少數經濟指標帶來某種改善，卻未能實現製造業大規模迴流、顯著降低貿易赤字、重振美國經濟等預定目標，反而顯著透支了美國作爲超級大國的實力與國際信譽，並對國際經貿關係與全球經貿秩序帶來巨大沖擊和困擾。特朗普連任競選失利，部分原因在於新冠疫情衝擊及其民粹式治理應對公共衛生危機的致命侷限，也顯示用單邊保護與反建制方法實現重振美國目標註定會南轅北轍並事與願違。
美國對外經貿政策需要撥亂反正。然而從目前情況看，拜登政府對外經貿政策目標設定與其前任並無本質區別。如延續“經濟安全就是國家安全”命題，宣稱對外經貿政策始於促進國內產業發展與中產階級利益，發誓要優先推動製造業迴流與充實國內就業，對華經貿政策強調來自中國發展的戰略競爭壓力等等，都給人以似曾相識與了無新意之感。同時拜登政府又明確認識到需與前任劃清界限，在經貿政策領域有望降低單邊主義聲調而重視多邊主義，在處理國際關係時改變四面出擊“無差別打擊”策略，努力與盟國友國修復關係以共赴時艱。
政策目標與其前任不分伯仲，應對策略又要糾偏更始，由此決定拜登政府對外經貿政策選擇要面對難以排解的內在張力與矛盾。如何處理特朗普政府在對外經貿領域一組政策遺產，特別是如何應對迴歸CPTPP、退出關稅戰措施、修復WTO爭端解決機制等問題，上述左右爲難的糾結困境將會很快呈現出來。
拜登經貿政策的糾結（上）
如何應對迴歸CPTPP？
這或許是拜登政府對外經貿政策佈局的最爲糾結問題之一。積極推進CPTPP前身TPP，是金融危機後奧巴馬政府重新評估全球經濟與中美關係形勢，試圖通過主導制定國際規則並藉此應對中國經濟崛起的重頭戲。拜登時任副總統並在國際關係領域素有專長，對TPP政策制定與實施應有某種參與。2016年2月4日美、日等12國正式簽署TPP協議，在環保、知識產權保護、競爭規則等降低所謂“邊境內壁壘”規則議題上達成一致，甚至還通過一個附加協議對貨幣與匯率政策加以規範，被評論爲具有引領21世紀國際經貿規則潮流的意義。然而TPP由美國與其亞太區域盟國主導建立，同時具有明顯的的地緣政治含義，因而又被稱作“經濟北約”。國內對TPP評論一般比較重視其針對我國戰略博弈內涵，同時也肯定在經貿協定具體內容上具有“廣覆蓋、寬領域、高標準”的特點。
然而奧巴馬政府大費周折打造的TPP在2016年大選時受到廣泛批評。在以民粹和保護主義相號召的特朗普陣營看來，自由貿易導致美國製造業和就業機會大量流逝，TPP正是要新創規則推進新一波自由貿易，因而不遺餘力攻擊TPP成爲其選戰拿手好戲之一，在多年深受全球化競爭壓力的中西部“鐵鏽區”尤其能引發共鳴。特朗普競選時明確表示，當選後第一天就會廢除TPP；甚至民主黨總統候選人希拉里也與TPP拉開距離，表示當選後將退出這個她在國務卿任上曾積極推動的經貿協定。特朗普勝選就任後第一週，果然宣佈退出TPP協定，使奧巴馬政府多年努力結果付諸東流。
考慮到美國在TPP協定談判中主導作用以及美國市場對成員國的吸引力，人們最初預期美國退出後TPP會平靜地壽終正寢。日本作爲TPP成員中第二大經濟體最初確實曾一度心灰意冷，然而在短暫猶豫後美國之外的TPP-11國決定繼續往前走，並在對TPP協定原有內容刪繁就簡基礎上形成被稱作CPTPP的新經貿協定。2018年3月11國政府成功簽署CPTPP協定，在並在澳大利亞通過批准程序後於2018年12月30日正式生效，成爲跨區域範圍內第一個面向未來的高水平經貿協定。在這一形勢下，特朗普對TPP立場也有所鬆動。他在2018年1月參加達沃斯峰會時表示，如果有好的內容，他願意重新考慮TPP問題。同年4月，他還公開要求內閣相關成員研究重新參加TPP的可行性問題。
退出TPP的特朗普政府並非一概反對創建或參與新的區域經貿制度安排，而是要爭取美國經濟和其它利益最大化的交易條件，從而更好實現其國內政治目標。退出TPP之後，特朗普政府憑藉在北美經濟區內的壓倒性優勢，迫使墨西哥和加拿大同意在2017年8月開啓北美自貿協定重新談判，並於2018年10月1日達成取代原先北美貿易協定的美墨加協定。2018年11月30日正式簽署的“美墨加協定”，基本框架與TPP高度相似，區別在於增加了一些主要是美國屬意的新規則，包括汽車原產地標準、高水平知識產權保護、貨幣匯率規則與排他性條款等。結果該協定在國會批准環節，罕見獲得美國兩黨大比例共同支持。
目前對於美國而言，參與TPP/CPTPP與四年前比較必要性和緊迫性都有提升，然而重回該協定的難度與阻力卻有增無減。拜登政府目前對談判包括TPP在內的貿易協定採取慎重姿態，拜登本人多次表示在美國獲得更多投資前不會簽署新貿易協定，然而來自智庫與前高官呼籲早做部署並採取行動之聲不絕於耳。拜登經貿團隊後續相關抉擇會有高低不便之感。
迴歸CPTPP的利益衝動
從美國利益看，迴歸TPP/CPTPP有多方面利益。從經濟利益角度看，亞洲特別是東亞是當今與未來全球經濟增長最快速與最活躍區域，美國一直以亞太國家自居並試圖在這個區域保持與其超級大國地位相適應的參與度及影響力，缺席TPP/CPTPP顯然不符合其目標與利益訴求。2020年底中國等區域15國成功簽署RCEP，美國應能感受到在該區域經貿體制層面被邊緣化的風險壓力，通過某種方式重回TPP/CPTPP改變上述被動局面，應是會受到慎重考慮的政策選項。
從地緣政治角度看，拜登政府以“重建得更好（build back better）”爲治國方針，其中“迴歸（back）”的內涵勢必要具體展開爲某種重回亞太或印太方針，而強化跟域內國家的經貿聯繫並塑造規則導向無疑會成爲這類區域戰略的重要內容。在APEC難以擺脫非正式性並且可操作性不足的背景下，重回TPP/CPTPP並與其區域盟國聯手重建規則架構，顯然是一個順理成章的設想和路徑。CPTPP某些現有成員以及韓國、英國等已表示希望加入CPTPP的美國盟國，從經濟利益、地緣政治與平衡中國崛起壓力角度考慮，也會希望美國儘快重新加入。
從對華戰略角度看，重回TPP/CPTPP有助於美國實現聯手其區域盟國制衡中國目標。這是奧巴馬政府投入大量行政資源推動創建TPP的重要意圖之一，也是拜登政府目前面臨的迫切要求。過去幾年特朗普激進強勢對外經貿政策包括退出TPP決策，客觀上推動了中國參與併發揮重要作用的跨區域經貿規則創建進程。經過多年艱苦談判，去年底包括中國在內的15個亞太以及澳洲國家成功簽署RCEP，又傳過來中歐完成雙邊投資協定談判消息，此後中國積極謀求加入CPTPP。美國需要緊急應對越來越不利的區域環境，重回TPP/CPTPP要求似乎也就更爲緊迫。
迴歸CPTPP的掣肘因素
最大制約因素可能還是政治壓力。美國國內質疑和抵制經濟全球化思潮和利益仍有相當影響，重回TPP/CPTPP的政治風險深不可測。一個有意思現象是，美國公衆中一般認爲對外貿易具有積極意義的人羣比例有增無減，但是對區域和多邊貿易規則的經濟影響則是憂心忡忡。特朗普施政挫折或許對經貿領域極端保護主義或民粹主義主張形成某種制衡，然而2016年大選期間TPP成爲衆矢之的的民意背景可能仍未發生實質性改變，尤其是特朗普基本盤選民疑懼區域貿易協定立場更難改變。特朗普在2020年大選仍獲得7000多萬張選票，拜登總統及其經貿團隊不可能忽視重回TPP可能面臨的國內政治風險。
其次是加入CPTPP在通過國會立法流程上會面臨的困難。美國政府行政當局談成經貿協定後能否得到國會參衆兩院批准總是存在不確定性。另外一道門檻是2015年《貿易促進授權法案（TPA）》將於2021年7月到期，美國國會能否及時再次授權會直接影響談判能否順利啓動與推進。TPA意義在於美國立法部門對行政當局提供“經貿協定快速道”授權，即限制美國國會只能對白宮提交的經貿協定進行有限時間辯論，並對通過或否決進行投票表決，而不能對協定文本具體內容進行審覈修訂，由此顯著降低立法部門不確定性從而減少經貿協議談判進程困難。然而在2015年TPA過期後，一般認爲美國國會很快批准新的授權法案困難很大。
再次是鑑於美國政府換屆後新任政府頻繁推翻前任對外政策承諾的經驗事實，即便是CPTPP內部希望美國迴歸的成員國，對歡迎美國重返的熱情也已大打折扣。根據美國智庫對相關國家官方人士調查，現在這類CPTPP成員國大都表示拜登政府至少要得到TPA重新授權纔會認真考慮支持美國重回。此外，拜登總統早先曾表態不會很快考慮參與經貿協議談判，如果改弦更張也需對外有個交代。
最後即便拜登經貿團隊決定重回TPP/ CPTPP，在操作層面選擇什麼方式迴歸或加入，對美方以及CPTPP成員方都會帶來左右爲難的困惑。雙方在相應場景下面臨的關鍵制約因素至少包括：CPTPP成員國大都不希望重新談判協定條款，從而避免美方提出過於嚴格的新規則要求，也避免由此需國內重新審批協定帶來複雜的程序與政治壓力。美方則擔心進入標準過低的經貿協定損害其經濟利益，並在國內引發負面評價特別是政治對手的責難攻擊；另外對美方還有一個不便挑明的微妙約束，就是對其作爲習慣於主導規則制定的超級大國而言，紆尊降貴走正常程序申請加入一個成員國總體規模不到其一半的經貿協定，可能會有情何以堪的心態困難。
美國亞洲協會政策研究院去年9月一份報告分析了四種可能重回方式及其各自困難。一是返回原始TPP協議。這個表面上似乎簡便易行方案，由於存在上述制約因素，美方與CPTPP成員國可能都不願考慮。二是美國申請加入CPTPP。對此CPTPP成員方應樂見其成，然而對美國而言CPTPP規則內容不僅比不上美墨加協定，甚至當年TPP包含的某些美方力主引入條款也被刪除，因而美國大概不會感興趣。再說對美方而言放下身段申請加入也有心理代價。三是重新談判CPTPP。美國對此或許比較青睞，然而部分CPTPP成員國可能會視爲畏途。
四是美方暫不考慮成爲CPTPP的全面正式成員，而是通過談判制定階段性部門規則協議，由此較快啓動美國迴歸進程。這個更爲妥協性方案是在進行更加全面談判之前，美國先與CPTPP國家就某些重要新興部門展開規則談判，這些部門或涵蓋數字貿易、醫療和其他基本商品貿易，或針對貿易與氣候環境關係等問題。這個方案也可以爲一些有興趣加入CPTPP的國家提供參與機會。在筆者看來，這個思路雖也有諸多困難，然而在談判規則對象上具有選擇性，尤其是既可啓動進程又可暫時迴避正式締約所需法律程序，成爲現實選項的可能性似乎更大一些。
美國的深度糾結
特朗普政府以任性與強勢手段，試圖通過退出TPP與締約美墨加重新定義區域經貿規則。然而一定程度拜特朗普政策影響所賜，2020年底以亞洲國家爲主體的RCEP協定成功簽署，中歐領導人宣佈如期完成中歐綜合投資協定談判，中國開始就加入CPTPP積極準備並計劃與該協定成員非正式接觸，以東亞爲主軸的區域主義和經貿體系建設取得突破性進展。如果說十餘年前美國主導TPP的設計與談判意在打造“經濟北約”制衡中國崛起，目前看來倒是美國與東亞國家經貿聯繫面臨體制性疏離可能。
美國重回CPTPP糾結在於，拖延決策不作爲會坐視經濟和戰略代價不斷增長，很快行動急起直追又面臨多方掣肘前途未卜。如何在上述各種方案中取捨，抑或尋求替代策略繞道而行，是拜登對外經貿政策佈局的關鍵看點之一。除此之外，目前中國、美國以及退歐後英國這三個曾經或現實擁有特殊影響力大國，都在考慮如何加入CPTPP經貿協定，這個態勢會給未來大國博弈以至全球經貿治理規則演進帶來什麼新的可能與機遇，也會給人們提供新的想象空間。
拜登經貿政策的糾結（下）
如何處理單邊關稅遺產？
特朗普政府對外經貿政策單邊主義最具特徵表現，是憑藉美國國內消費市場和進口規模的相對實力，以各種藉口對貿易伙伴頻繁單邊加徵關稅挑起貿易戰。美方加徵關稅引發對象國報復措施，並紛紛在WTO對美國提出訴訟，對國際貿易秩序與多邊貿易體系規則造成嚴重擾動和損害，引發國際社會的廣泛質疑與詬病。拜登政府要回歸多邊主義與尊重國際規則，顯然要儘快全面取消這些關稅措施。然而美國新政府難以與前任徹底劃清界限，加上某些客觀環境條件制約，關稅政策“去特朗普化”可能不會那麼順遂簡單。
回顧特朗普政府加徵關稅貿易戰過程，先是在2018年初對韓國、中國等國以所謂全球保障的201條款對電冰箱和太陽能板加徵關稅，接着對包括其歐盟等盟國在內的全球範圍貿易伙伴國鋼鋁產品進口發起232條款調查並以“國家安全威脅”爲由加徵關稅。2018年北美自貿協定重新談判期間曾再次以國家安全威脅爲由宣稱將對加拿大、墨西哥汽車徵收關稅，2019年對日本、德國與韓國等盟國提出類似關稅措施威脅。2018年還以墨西哥未有效控制邊境非法移民爲由宣稱要援引“國際緊急經濟權力法（IEEPA）”進行關稅懲罰。另外作爲歐美航空補貼多年爭端的最新進展，美國經WTO授權於2019年10月對歐盟空客飛機及葡萄酒、奶酪等加徵關稅，一年後歐盟經WTO授權又對美國飛機和零部件及它商品加徵關稅。
針對中國的超級規模關稅戰，以2018年3月22日USTR發佈針對中國所謂不公正貿易措施的301調查報告爲標誌拉開序幕，2018年7月6日和8月23日先後分兩批對340億美元和160億美元對第一階段500億美元中國進口商品徵收關稅，並引發中國平行等額報復關稅措施。同年9月24日對2000億美元中國進口徵收10%關稅，中國隨即對600億美元美國進口加徵關稅。2019年美國威脅要對中國剩餘3000億美元進口加徵關稅，並於9月1日對其中第一批約1200億美元進口商品加徵15%關稅。此後關稅措施雖經調整，然而在2020年初雙方達成第一階段協議後，美國對華商品進口平均關稅仍是貿易戰之前六倍以上。此外，美國還定點打壓中國半導體行業頭部企業，將華爲、中芯國際、中興等列入出口商品和服務限制的“實體清單”加以制裁。
特朗普關稅戰的打擊面具有全球性，然而中國是其聚焦的最重要對象，上述對華貿易戰規模之大、範圍之廣、影響之劇，爲當代國際經貿關係史所僅見。拜登如誠意撥亂反正，最具有說服力行動應是儘快取消對華關稅措施。然而由於美國新政府在對華關係定位上仍將中國看作主要戰略競爭對手，日前美國貿易代表辦公室發佈的拜登政府任內首個貿易議程報告還表示將利用“所有可用的工具”來應對所謂的中國“不公平貿易行爲”，因而難以指望美國新政府會很快做出取消對華關稅的正確選擇。實際上去年12月美國當選總統拜登就表示，他不會立即採取行動取消特朗普與中國於今年1月簽署的中美貿易第一階段協議，其中包括美國對價值2500億美元的中國輸美商品徵收的25%關稅。今年2月18日美國新任財長耶倫接受採訪時表示，“美國將維持特朗普政府時期針對中國商品加徵的貿易關稅。”
美國關稅措施“去特朗普化”在短中期較可能變數，是拜登政府如何處理對歐盟等盟友的鋼鋁等關稅。早先特朗普政府就此進行232條款調查時，美國智庫與各界就對以國家安全威脅爲藉口加徵關稅的正當性提出質疑。鋼鋁關稅措施雖使美國增加了一定數量就業崗位，但是額外關稅的提價效應對下游行業競爭力以及消費者福利帶來嚴重負面影響。根據彼得森國際經濟研究所（PIIE）專家研究，鋼鋁關稅措施推動新增8700個工作崗位，然而導致鋼材價格上漲9%，使得鋼材使用方爲每個新出現工作崗位需要額外支付65萬美元。美國鋼鐵業絕大部分工人年工資不到5萬美元，平均勞動生產率爲18萬元左右，通過關稅手段在鋼鋁行業新增一個工作崗位的經濟代價，是美國鋼鐵工人年均工資的十餘倍，是其年均勞動生產率的3倍以上。可見從經濟上看鋼鋁關稅顯然得不償失。
基於建制派常識與美國全球經貿整體利益觀察，對最重要盟友違背國際規則加徵鋼鋁關稅不啻自毀長城之舉。因而歐盟對拜登政府儘快調整相關政策抱有期待。今年元月27日，歐盟駐美國大使呼籲剛剛就任的拜登政府，立即取消對鋼鋁徵收的進口關稅，並努力解決有關飛機補貼的長期爭端。2月5日白宮發言人迴應：相關政策仍在審查之中。這個雖能說得過去然而略帶拖延意味的迴應，顯示即便對主要盟國的關稅戰措施，拜登政府也不準備像重返氣變協定或重返世衛組織那樣簡潔明快地糾正錯誤。
新政府的爲難糾結之處在於，除了需考慮與其它政策協調統籌的技術性因素外，即便調整對戰略利益比較一致的盟國關稅措施，仍會受到國內利益受損羣體反對制約，並且在這類場合利益受損的“積極少數”對公共政策會有顯著超過其人數比例的影響力。另外，拜登政府強調對外經貿政策需以國內就業與中產階級福祉爲圭臬，對貿易政策影響評估不再把消費者福利與生產者就業效果等量齊觀，這些方針取向也會對相關政策選擇產生掣肘。
不過有關這個議題的糾結困難或許比較有限，估計拜登經貿團隊仍可能會較早考慮退出或調整對歐盟等盟國的關稅戰措施，作爲實施其修復加強與盟國合作關係政策的一個組成部分。相關糾偏政策可能會跟某種專項補貼紓困措施結合，或平行設計推出某個對衝性政策以調和。如果認爲取消關稅措施動靜過大，至少可以考慮通過擴大或放鬆豁免關稅條件，變相達到部分退出關稅措施的意圖。
修復WTO爭端解決機制？
WTO及其前身GATT，與IMF和世界銀行一起，被看做戰後建立的國際經濟治理機制三大支柱之一。WTO首創包括上訴法庭環節在內的爭端仲裁機制，使其擁有對成員經濟體違反規則行爲的獨特認定和懲罰功能，從而顯著提升了多邊貿易規則執行效率，因而曾被稱讚爲國際經濟治理體系的“皇冠上的明珠”。2008年金融危機以後，美國國內對自身經濟增長乏力以及外部競爭力相對走弱焦慮感上升，對多邊貿易體系尤其是WTO爭端解決機制不滿與抱怨增加，奧巴馬政府分別在2011和2016年以不同藉口兩次否決上訴法庭法官任命。特朗普政府時期美國WTO政策凸顯兩方面特點：一是試圖通過WTO改革按照美國利益新設和修改多邊貿易規則，二是一意孤行持續阻擾上訴法官遴選並導致WTO爭端解決機制無法正常運轉。
特朗普主政初年美方就在2017年7月WTO總理事會上提出改革問題；同年12月在阿根廷舉行WTO第11次部長會議上，美國貿易談判代表在正常議程之外再次高調提出WTO改革議題，並聯手歐盟、日本就WTO改革涉及的經濟體制敏感問題發佈第一份聯合聲明。WTO創建後20多年，信息革命與數字化推動產業技術革命拓展深化，全球經濟增長格局與國際貿易投資形勢都發生深刻演變，這期間WTO規則創新進展滯後於現實經濟形勢發展，改革必要性確實存在。然而美方倡導的諸多改革具體建議片面體現美國利益要求，或脫離發展中成員國現實經濟發展階段條件，其不合理因素受到包括中國在內很多WTO成員國質疑和抵制。
特朗普政府更具有爭議性的WTO政策，是指責WTO爭端解決機制的上訴法庭運作存在諸多弊端，並利用WTO決策需要一致同意的規則要求持續阻擾啓動上訴法庭法官遴選進程，導致上訴法庭到2019年底因達不到審理案件所需三位法官人數而被迫停擺。依據WTO提供數據，從1995年初到2020年底25年間，WTO成員一共向爭端解決機制（DSB）提出了598個案件，除去約四成通過雙邊磋商得到解決的案例外，356起約六成案件應要求建立專家組進行裁定。進入專家組流程案例中有265個形成專家組報告，其中174起約佔66%案件提交到上訴法庭。對WTO爭端解決案例數據觀察顯示，成員國作爲起訴方贏得案例概率要遠大於應訴方，如美國發起的124起案件勝訴率爲91%，而同期被起訴155起案件敗訴率爲86%。由於通過WTO爭端解決機制打官司既耗時又費力，因而提起案例成員通常要在慎重評估案例背景並在比較有把握時才提起磋商訴訟，這從一個側面顯示WTO爭端解決機制的有效性。
總體而言WTO上訴法庭對爭端解決機制和多邊貿易體系有效運轉發揮了積極作用。在WTO總共發生不到600起案件中，美國總共發起120多起並取得九成以上勝訴率，可見美國實際上也是該機制最爲活躍的利用國並獲得利益。當然毋庸諱言，由於規則設計存在不完善與系統運行流弊，上訴法庭和爭端解決機制確實存在一些需改進之處，就此而言美國對上訴法庭提出的六點質疑並非完全沒有事實依據。然而問題在於美國一再執意阻擾上訴法官遴選同時，並未就如何改進上訴法庭運行方式從而化解爭議提出切實和具體建議，也不願正面討論與迴應其它成員國提出的諸多改革建議，顯示特朗普政府似乎要藉機取消上訴法庭而不是要改進它。
採取上述極端手段迫使WTO上訴法庭停擺，顯然是特朗普政府在貿易規則領域實施單邊與民粹主義政策風格的典型表現，並引發WTO成員國的普遍質疑或反感。如果拜登政府對外經貿政策真要回歸多邊主義與尊重規則軌道，顯然有必要儘快解除單邊阻擾措施，及早啓動上訴法官遴選進程以恢復爭端解決機制正常運作。然而實際情況是拜登政府並未立即改正特朗普政府的錯誤決策以撥亂反正。如3月初發布的拜登政府第一份年度貿易政策議程報告中，仍重複WTO上訴法庭的所謂問題與消極影響，表示在這些問題得到有效應對之前，“美國尚未準備好統一啓動WTO上訴機構法官補缺進程”。
拜登政府未能在第一時間讓WTO上訴法庭起死回生，背後也有其糾結之處。優先控制疫情與推動經濟復甦是一個理由。另外，這個問題對美國國內政治敏感程度雖或低於重回CPTPP以及取消關稅措施，然而糾正美方多年政策仍可能被解讀爲拜登政府在維護美國利益上不夠給力而受到壓力。更爲深層糾結之處可能與美方尚未就WTO上訴機構未來前途拿定主意有關。
近年相關討論顯示，美國有些並非特朗普政策堅定支持者的學者，也基於美國利益並從不同角度主張，未來多邊貿易規則體系未來不必保留上訴機構，而應退回到GATT時代不具有嚴格約束力而主要採用外交程序的爭端解決機制。是要採取改進措施更好地遵守1995年WTO爭端解決規則，還是回到GATT時代的爭端解決方法，抑或用打壓上訴機構作爲推動美方屬意的某些WTO改革議程籌碼，拜登經貿團隊需釐清這些問題才能亮出如何處理特朗普政府這個政策遺產的底牌。美國相關選擇如何與包括中國在內的廣大WTO成員國主張訴求互動與博弈，將決定全球多邊貿易規則體系的未來演變前景。
2021年3月4日
本站研究局（微信公號：wyyjj163） 出品
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