目標接近70% 常住人口城鎮化率如何提升？

本報記者 莊靈輝 盧志坤 北京報道

常住人口城鎮化率提升有了新目標。

日前，國務院印發《深入實施以人爲本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（以下簡稱“《行動計劃》”）。《行動計劃》提出，經過5年的努力，我國常住人口城鎮化率提升至接近70%，更好支撐經濟社會高質量發展。

2023年年末，我國常住人口城鎮化率爲66.2%，較上一年提升1個百分點。照此測算，未來5年實現接近70%的目標難度似乎並不大。但多位受訪人士告訴《中國經營報》記者，提升城鎮化率並非簡單的數字計算，背後關係新市民的就業、基本公共服務及住房保障等多項基本權益，因此如何保障新市民這些權益是提升城鎮化率過程中的重點任務；同時還應進一步深化戶籍制度改革，縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距。

農業轉移人口市民化

近10餘年來，我國常住人口城鎮化率持續提升，已由2010年的近50%提升至2023年的66.2%。其中，前10年基本保持1個百分點以上的年均增幅，2020年以來增速有所放緩，年均增速降至1個百分點以下。

增速雖有所放緩，但對比國際情況來看，我國城鎮化還有很大發展提升空間，不少城市對吸引人口仍有較大動力。

“一個城市的發展基礎首先是人口尤其是就業人口的聚集。如果一個城市對人口的吸引力下降甚至消失，那說明這座城市已經在走下坡路了。”中小城市研究院院長、中國社科院研究員牛鳳瑞認爲，人口是城市發展的基礎，因此近年來多地出臺政策推進農業轉移人口市民化，但吸引新市民後，真正重要的是如何保障這些新市民能夠享受均等化的基本公共服務。

值得注意的是，我國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率存在較大差距。2023年年末，我國戶籍人口城鎮化率爲48.3%，較常住人口城鎮化率低17.9%。業界分析認爲，形成這一明顯差距的主要原因是農民工羣體雖進城務工，但較難取得城鎮戶籍。

對此情況，《行動計劃》也提出，要以進城農民工及其隨遷家屬爲重點、兼顧城市間流動人口，進一步拓寬城鎮落戶渠道，努力縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距。

重點任務方面，《行動計劃》還提出要進一步深化戶籍制度改革，明確各城市要因地制宜制定具體落戶辦法，促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，並與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。

公共服務均等化

新型城鎮化戰略強調以人爲本。多位專家分析認爲，以人爲本不僅要推進農業轉移人口市民化，更重要的是考慮如何推進新市民融入城市，城市發展過程如何調動新市民的積極性，並保障這些羣體共享城市發展成果。

“城市吸引人口後，應考慮如何保障新市民甚至未落戶的‘半城市人’的基本權益。”牛鳳瑞認爲，推進農業轉移人口市民化，逐步使未落戶常住人口享有均等化城鎮基本公共服務，意味着地方政府要增加公共財政支出，但相較新市民爲城市長期發展帶來的效益，增加相應支出是合理的。

“以人爲本主要是讓居民能夠在城市中生活得更好。”中國區域經濟學會副理事長兼秘書長陳耀認爲，在城市規劃及戶籍制度改革等方面，各地都應重視並體現人們安居樂業的基本訴求。

在此方面，《行動計劃》也明確，要推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，逐步使未落戶常住人口享有均等化城鎮基本公共服務，促進農業轉移人口加快融入城市。

值得注意的是，近年鄉村振興不斷推進背景下，部分鄉村戶籍人口進城落戶意願有所下降，這是我國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率存在較大差距的一大原因。

“當前農民脫離土地後的土地權益轉移，和地方增加的財政支出並不相聯繫，這也是影響戶籍制度改革的重要因素。”牛鳳瑞認爲，當前我國經濟發達地區城鄉一體化發展成效好，城市戶籍對這些地區的鄉村人口吸引不大；但邊遠地區鄉村人口比重較大，城市戶籍對相應地區鄉村人口仍有一定吸引力。

《行動計劃》也提出要實施潛力地區城鎮化水平提升行動，明確要以冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮化潛力較大的集中片區爲重點，兼顧其他城鎮化率低且人口規模大的縣（市、區），在協調推進新型工業化城鎮化方面加快突破，構建產業梯度佈局、人口就近就業、大中小城市協調發展的良性互動格局。

值得注意的是，《行動計劃》還明確要保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，不得以退出上述權益作爲農民進城落戶的條件，探索建立自願有償退出的辦法。

（編輯：王金龍 審覈：童海華 校對：顏京寧）