全國人大政府債務監督調研報告：局部地區存風險隱患，融資收益平衡專項債項目變少

21世紀經濟報道記者 周瀟梟 北京報道9月10日，十四屆全國人大常委會第十一次會議第一次全體會議在京舉行。

受國務院委託，藍佛安作了關於2023年度政府債務管理情況的報告。會議聽取了全國人大財政經濟委員會副主任委員、常委會預算工作委員會主任許宏才作的關於2023年度政府債務管理情況的監督調研報告。這是建立健全政府債務管理情況報告制度後，全國人大常委會首次聽取和審議國務院關於政府債務管理情況的報告。

9月13日，全國人大官網對外發布《國務院關於2023年度政府債務管理情況的報告》（下文簡稱“《債務報告》”）。9月14日，全國人大官網對外發布《全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會、全國人民代表大會財政經濟委員會關於2023年度政府債務管理情況的監督調研報告》（下文簡稱“《監督調研報告》”）。

《債務報告》指出，截至2023年末，全國政府法定債務餘額70.77萬億元。其中，國債餘額30.03萬億元，地方政府法定債務餘額40.74萬億元。截至2023年末，全國政府法定債務餘額70.77萬億元，按照國家統計局公佈的2023年國內生產總值（GDP）初步覈算數126.06萬億元計算，全國政府法定負債率（政府債務餘額與GDP之比）爲56.1%。

《債務報告》指出，2023年，經全國人大批准的全國地方政府債務限額42.17萬億元，其中一般債務限額16.55萬億元、專項債務限額25.62萬億元。年末地方政府債務餘額40.74萬億元，其中一般債務餘額15.87萬億元、專項債務餘額24.87萬億元，均控制在全國人大批准的限額內。地方政府法定債務還本付息均有明確的政策和預算安排，到期本金一部分安排發行再融資債券接續，一部分安排財政資金和項目專項收入償還，財政部按照有關制度規定對各地再融資債券發行規模上限進行把關；到期利息安排財政資金償還。

《債務報告》指出，近年來，國債和地方政府債務管理改革取得歷史性成就。中央和地方政府合理適度舉債，充分發揮宏觀調控功能，以較低成本和可控風險支持了積極財政政策有效實施，爲支持經濟社會發展、帶動擴大有效投資、築牢產業發展基礎提供了有力支撐。但同時也要看到，我國政府債務管理還面臨着一些問題。對此，國務院及各有關部門高度重視，將切實把防風險、強監管擺在突出位置，積極採取措施加以解決。

《債務報告》指出，下一步，要合理確定政府債務規模，逐步優化政府債務結構和品種，滿足不同情形下的政府宏觀調控需要。加強超長期特別國債管理，更好發揮支持國家重大戰略和重點領域安全能力建設的重要作用。合理安排分地區專項債務限額，向項目收益好、投資效率高的地區傾斜。督促地方政府嚴肅財經紀律、強化預算約束、劃清政企權責，嚴禁地方政府通過國有企事業單位違規舉債建設政府投資項目，嚴禁舉債建設樓堂館所、形象工程。持續保持高壓監管態勢，發揮部門協同監管合力，嚴格落實地方政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制，對新增隱性債務和不實化債等行爲，發現一起、查處一起、問責一起。

今年3月以來，全國人大常委會預算工作委員會先後召開座談會，聽取國務院財政、發改、工信、人民銀行、金融監管、證監、審計等部門關於實施一攬子化債方案情況的介紹，赴北京、天津、遼寧、吉林、江蘇、河南、湖南、廣東、貴州、雲南、甘肅等11省（市）開展專題調研，委託河北、內蒙古、黑龍江、江西、湖北、廣西、重慶、四川、寧夏等9省（區、市）人大常委會預算工委和大連、長沙、南寧市人大常委會預算工委等3個全國人大常委會預算工委基層聯繫點開展調研，廣泛聽取各方面情況介紹和意見建議——在上述工作基礎上形成了監督調研報告。

《監督調研報告》指出，政府債務是指政府憑藉其信譽，作爲債務人按照有償原則、通過發行債券等方式籌集財政資金的一種方式。政府舉債是逆週期宏觀調控的重要工具，也可以滿足階段性基礎設施建設、履行公共職能等需要，符合代際公平的原則。調研中，各方面普遍反映，政府債務在支持我國經濟社會發展中發揮了重要作用：保障積極財政政策實施，發揮宏觀調控職能作用；大量資金投向城鄉基礎設施建設和教育、醫療、交通、文化等民生領域，彌補了短板弱項；形成不少的優良資產，既有良好的基礎設施，也有對關鍵領域的投入和支持等。同時，各方面還反映，我國政府債務風險總體可控，但當前政府債務管理和風險防範化解還存在不少困難和問題。

（一）局部地區存在風險隱患。近年來政府債務規模增長較快，有的地方債務規模較大、風險等級高，容易造成風險隱患。

（二）政府債務預算管理有待加強。一些地方反映，能夠實現融資收益平衡的專項債項目越來越少，專項債兼顧收益性、公益性、拉動投資等多方面的目標難度加大。全國政府債務和地方政府債務風險指標體系尚不完善。與負債管理相對應的資產管理制度尚未規範建立。

（三）市場化約束機制不夠健全。地方政府債券發行中，項目信息披露不充分。一些金融機構融資審覈管理不夠嚴格。信用評級機構出具的信用評級結果沒有體現各地財政經濟債務狀況的差異性。

（四）法律約束和追責問責需加大力度。預算法對地方政府債務發行、使用和管理的規定比較原則，相關配套法規制度不夠健全完善。不少地方貫徹實施預算法有關政府債務管理的規定不夠嚴格，有的未按法律規定進行追責問責。有的地方人大監督作用尚未有效發揮。

《監督調研報告》就進一步加強政府債務管理和監督、防範化解政府債務風險，提出以下意見建議。

（一）更好統籌政府債務風險化解和穩定發展。適應高質量發展要求，統籌考慮經濟社會發展需要和財政可持續，根據經濟增長、資產負債、財力狀況等因素，探索研究建立適合我國國情的政府債務規模控制機制，形成對政府債務合理水平的穩定預期。加強對宏觀經濟運行的分析預測，合理確定政府債務規模，更好發揮政府債務在逆週期調節、跨週期設計中的重要作用。

（二）加快建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制。優化中央和地方政府債務結構。強化對超長期特別國債項目和資金的全過程監管。合理安排國債期限結構，完善國債收益率曲線，更好發揮其在金融市場上的定價基準作用。健全專項債投資項目科學決策機制，做實優質項目儲備，杜絕脫離實際、超出財政承受能力和資金來源不落實的投資行爲。加強項目收益融資平衡變化情況動態監測。

（三）更好發揮市場化約束機制作用。改進完善政府綜合財務報告編報。進一步推動政府債務信息公開。加強對金融機構監督。強化對中介機構違法違規和失職行爲的追責問責。完善地方政府債券信用評級制度。加強政府債券市場建設。

（四）強化政府債務管理法律約束和追責問責。健全完善政府債務法律體系，強化法律約束。進一步加強各級人大對政府債務的審查監督，增強監督實效。壓實地方責任，健全地方政府舉債終身問責和債務問題倒查機制。加強財會監督與審計監督、人大預算審查監督的有機貫通、相互協同，形成監督工作合力。