【深度】土地“雙集中”謝幕

土地市場是房地產市場的晴雨表，其冷暖牽動着各方神經。

2025年以來，全國多地土拍熱度回升，北京、上海、杭州等熱點城市優質地塊頻現高溢價成交，部分地塊甚至觸頂搖號。

這期間，各城市的地價不斷被刷新。就在近日，成都高新桂溪街道64畝純住宅地塊被擺上拍賣桌，現場經過130餘輪激烈競爭，招商蛇口以總價約27億元、溢價率70.4%拍出，樓面價高達31700元/平方米，成爲成都首個樓面價突破3萬元的住宅地塊。

業內認爲，截至目前，舊庫存消化接近尾聲，民企拿地熱情增高，土地市場開始觸底，從源頭上帶動下游商品房市場企穩，改善型需求崛起更夯實了這一良性循環。可以說，土拍市場的升溫，將有力帶動樓市預期，市場“止跌回穩”有望。

這是近兩年整個房地產最關心的事。但在這之前，2020年及2021年，房地產的目標是抑制過熱，而且爲了遏制當時火熱的土地市場，穩定房價預期，土地“雙集中”政策也曾“流行一時”。

2021年，樓市熱度居高不下，一、二線城市新房成交價格上漲速度明顯快於三、四線城市。與此同時，在常態化供地模式下，房企保證土儲競相拿地，地價持續上漲，房企成本不斷提高，利潤空間被壓縮。

住宅用地“兩集中”政策，即集中發佈出讓公告、集中組織出讓活動應時而來。

“該政策在短期內對土地市場降溫起到了立竿見影的效果，隨後房地產行業進入深度調整期，市場供需關係發生根本性改變，過去高槓杆、高週轉的開發模式難以爲繼，房企拿地更加理性。”

一民營房企內部人士向界面新聞表示，在此背景下，“雙集中”政策已經完成其歷史使命，自然而然地退出歷史舞臺。現在，全國土地市場又回到了常態化狀態，各地可根據自身市場情況進行調整，如增加優質地塊供應、優化出讓條件等。

“從雙集中到因城施策，土地市場調控政策等轉變，是政府根據市場變化，靈活調整調控方式的體現，體現政府促進房地產市場平穩健康發展的決心。”業內人士指出。

從“房住不炒”到“止跌回穩”

四年前的這時候，樓市火熱開局，開發商正在爲各地集中供應的土地，四處籌錢。22個熱點城市，每個城市一年最多隻有兩到三次土拍，機不可失，時不再來。

2021年2月26日，自然資源部要求22個試點城市實施住宅用地“兩集中”政策，且 2021 年發佈住宅用地公告不能超過3次。實施“兩集中”土地出讓制度的22個重點城市，除包含北上廣深4個一線城市外，還有南京、蘇州、杭州、廈門、福州、重慶、成都、武漢等 18 個二線城市。

這對開發商來說，不僅意味着資金壓力加大（需要集中支付土地款、融資成本上升），其拿地策略、開發節奏都要有所調整。

一名民營房企投拓人士告訴界面新聞，2021年是他們最忙碌的時候，忙着進行市場研究、地塊分析、價格成本和收益測算、競拍策略研究、確定融資計劃和合作模式、概念方案設計、風險評估等。“因爲都集中了，根本忙不過來。”

明源不動產研究院首席研究員艾振強向界面新聞表示，當時針對房地產行業的總基調是“房主不炒”，出臺這個政策的初衷是希望通過此舉規範地方政府供地行爲，減少土地市場非理性競爭，平抑土地市場過熱，同時優化整個市場參賽選手的結構。

中指研究院數據顯示，2020全年住宅用地成交宗數29903宗，同比增加10%；成交規劃建面24億平方米，同比增加12.1%；成交樓面均價爲2841元/平方米，同比上漲 6.2%，土地市場熱度明顯高於2019年。

土地市場熱度的走高刺激了購房需求釋放，新房成交熱度隨之上升。

2020年，32家重點房企銷售金額爲41245.36億元，相較於2019年的 37307.52 億元，同比增加10.6%，銷售樓面均價由2019年的17261元/平方米上漲爲18313元/平方米，同比上漲6.1%，樓市保持較高活力。

而且，在2019-2020年，32家重點房企在二線、三、四線城市的銷售均價整體有所上漲，同比漲幅分別爲7.2%、4.7%，房價繼續上升的趨勢較強。

進入2021年，房地產市場熱度不減，前5月住宅商品房累計銷售面積同比增長近40%，成交金額同比漲幅高達57%，令房價上漲預期強烈。

爲了落實“房住不炒”定位，政府需要從土地供應端着手，建立房地產調控的長效機制。最終，土地“雙集中”政策通過改變土地供應方式和節奏，對抑制樓市起到了重要作用。

土地“雙集中”執行不久，行業環境發生變化，房地產市場的主要矛盾正從過去的“過熱”轉向“過冷”，穩定市場預期、防範化解風險成爲當務之急。

自2021年下半年以來，房地產市場進入深度調整期，延續至今。到2022年，全年商品房銷售面積共11.46億平方米，累計同比下降27%，銷售金額共11.67萬億元，累計同比下降28%。

市場下行壓力增大，土地供應也要隨之而變。據界面新聞了解，2022年大部分城市根據市場供需調整了供地節奏，增加供應批次。

截至2022年底，已有北京、成都、福州、廣州、合肥等13個城市完成了第四批集中土拍，杭州、南京、蘇州、無錫等 4 個城市發佈了第五批集中供地公告，武漢則完成了第六批集中土拍。

除此以外，長沙市土地推介平臺發佈公告不再按照年度批次推介土地，更改爲年度常態化持續更新推介。業內預測，多批次的集中供應土地制有希望成爲長期導向。

自此，土地“雙集中”漸漸淡出視野。

近兩年，行業調整延續，土地市場依然未全面回暖，各城市採取了更靈活、精準的調控方式出讓。很快，在市場環境逐漸改善的背景下，市場信心有所恢復，熱點城市土拍熱度顯著提升，流拍率下降，底價成交現象減少。

“雙集中”政策已完成其歷史使命，現在，“因城施策”的土地出讓方式，開始在房地產市場“止跌回穩”中擔當重任。

“雙集中”的得與失

兩年多過去，曾經轟轟烈烈的集中供地，如今已迴歸常態化出讓，這場覆蓋全國22個熱點城市的調控政策，究竟爲何悄然離場？它的謝幕又爲今天的房地產行業留下哪些啓示？

“當時出這個政策時，市場還處於上行期，局部甚至還處於比較過熱的狀態，政策目標是讓市場迴歸更加理性。”

艾振強向界面新聞分析，2021年下半年，隨着一些民營房企陸續面臨流動性困難，市場開始降溫，土地流拍率快速攀升，甚至需要城投下場“託底”拿地，當初政策發力的基礎已逐漸削弱，自然也就沒有存在的必要了，至少需要優化。

“所以，2023年各地的土拍政策調整爲增加批次、減少單次供應量的優化模式。”艾振強指出。

據界面新聞了解，在2021年首次“兩集中”土拍過程中，房企拿地的積極性普遍較高。

截至2021年6月底，22城第一批集中供地全部出讓結束，成交土地出讓金10671億元，成交建築面積11145萬平方米，拿地企業超400家。

從拿地面積上來看，全國化民企、市場化國/央企、地方民企拿地佔比位於前列，分別爲29.9%、27.4%、19.0%，民企整體拿地勢頭較強。同時，頭部房企優勢明顯，對中小房企有擠出效應。

但在這之後，房企受資金壓力倍增，拿地意願和能力有所下降，集中出讓市場轉冷明顯，土地成交面積和金額均縮水，成交溢價率降至低位，流拍率升高。

中指研究院數據顯示，22城2021年二、三批次土地成交金額分別爲6441、5940億元，土地成交面積爲7208、6314萬平方米，溢價率持續降至4.0%、2.6%，流拍率分別升至 8.8%、14.8%。

一名民營房企投資人士告訴界面新聞，“兩集中”政策之前，供地節奏相對平緩，如果開發商每個月有50億元左右的融資或者能夠準備50億元資金，是可以支撐拿地的。但“兩集中”之後，可能一次備齊的資金要從原來50億元增加到200億元，甚至300億元，才能保證拿到地。

“這就相當於我要提前融很多錢去擴大我的資金池，其實變相會讓開發商在借貸市場融更貴的錢，大家爭相去搶融資額度，那融資成本就會變高，後面的集中償付壓力也會非常大。”上述民營房企投資人士表示。

所以到2022年，房地產行業整體景氣度持續下行，儘管各地不斷優化土拍規則，房企的參與熱情並不高。

這期間，集中土地出讓市場也從民企主導轉至市場化國央企和城投聯合主導，到後來地方城投底價拿地的情況逐漸明顯。

行業進入深度調整期，在資金壓力和高拿地門檻的情況下，規模民營房企也更傾向於現金償債而不是拿地擴張。

據統計，2021 年碧桂園、龍湖集團、融創中國在集中土地出讓市場分別拿地32、61、67宗，但在2022年碧桂園、融創基本沒有出手拿地，包括財務相對穩健的龍湖拿地決策也十分謹慎，拿地金額也較2021年下降了65%。

一名出險房企內部人士表示，後來公司出現流動性困難並不能歸因於集中供地，主要還是對政策預判不夠準，2021年高溢價拿地，“在拿和不拿都不行的情況下，只能選擇拿，要保證先活下去。”

“兩集中”已完成其歷史任務。多名接受界面新聞採訪的房企內部人士均認爲，“兩集中”政策通過集中供地，增加土地供應透明度，減少了房企非理性搶地的現象。“政策實施初期，部分城市地價漲幅明顯放緩，土地市場熱度得到有效抑制。”

“兩集中”政策讓拿地更公平，也加速了房地產行業的洗牌，財務穩健的房企在競爭中佔據優勢，政策促使房企從高槓杆、高週轉模式向穩健經營轉型。

一名混合型房企內部人士認爲，“政策當時是爲了大浪淘沙，降低結構性風險，避免企業再盲目衝規模，出現一個個‘小恆大’。很多高槓杆房企在政策壓力下減少拿地，降低了行業整體風險。”

“現在，政策目標算是階段性達成了。”

萬億土地專項債收儲

2025年，行業重任是要“止跌回穩”。

樓市要止跌回穩，需要在供需兩端一起發力。

“過去更多是在需求端發力，去年以來，供給端的政策力度也在不斷加強。比如土地收儲政策，有助於盤活前幾年城投托底拿的土地，讓他們能騰出手來輕裝上陣，助力地方經濟發展。”艾振強認爲，這也是符合當前行業形勢與時俱進的表現。

土地收儲，已成爲2025年房地產“穩投資”的重要舉措。

自去年10月份財政部明確支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閒置存量土地之後，各地收儲步伐加快。

今年兩會政府工作報告再明確，要優化城市空間結構和土地利用方式，盤活存量用地，同時也指出，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，比上年增加5000億元，重點用於投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。

報告強調，要通過盤活存量緩解供求關係，止住下跌預期，實現“止跌回穩”。

今年3月11日，自然資源部和財政部聯合發佈《關於做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》，明確提出以單個土地儲備項目（非單個地塊）要求融資收益平衡，給予地方更大的靈活性。

“土地收儲是2025年專項債重要投向，將相關內容寫入《政府工作報告》，也表明收儲工作的重要性進一步提升。”中指研究院政策研究總監陳文靜表示，政策面的細化推進有助於更好地優化土地資源配置，提高土地利用效率。

在中國銀行研究院研究員葉銀丹看來，專項債收儲能夠從源頭上削減土地庫存，遏制土地價格下滑趨勢，避免開發商爲了湊齊保交付所需資金而拋售手頭土地，進而影響地價和房價的穩定。

根據中指研究院監測，截至今年3月10日，全國各地公示的擬使用專項債收回收購存量閒置土地的總量已超300宗，擬收儲價格約500億元，涉及廣東、四川、吉林、江西等省。

專項債收儲，廣東走在最前面。

自2025年2月以來，包含廣州、惠州、珠海等在內的廣東省10餘個城市先後發佈專項債收儲閒置土地的公告。其中，僅2月7日-9日三天，共有7城披露收儲計劃，涉及48宗地塊。

據中指研究院統計，截至2025年2月11日，廣東15個城市第一批擬使用專項債實施土地收儲涉及土地161宗，用地面積超680萬平方米，擬收購價格合計超350億元。

這是自2024年11月自然資源部明確專項債資金收回收購存量閒置土地細則之後，全國首個大規模落地的案例。

據瞭解，在廣東7個城市收儲的48幅地塊中，本地國企持有的項目佔比顯著。例如，珠海收儲的14幅地塊中，多數爲地方國資平臺或城投企業持有，通過專項債資金盤活，可緩解企業流動性壓力，同時優化區域土地資源配置。

陳文靜指出，預計未來各地將加快公示擬使用專項債回收存量閒置土地的地塊清單，並加快專項債發行節奏，特別是“自審自發”試點地區發債節奏或更快。整體而言，專項債用於土地收儲，尤其是收回收購閒置存量土地，對於“穩樓市”有着重要意義。

可以看出，無論是此前的“兩集中”政策，還是如今的土地收儲政策，都體現出土地在樓市發展中的核心地位。土地作爲房地產市場的源頭，其供應方式、資源配置效率以及政策調控力度，直接關係到樓市的穩定性和健康發展。

近年來，房地產行業環境發生重大變化，從高速增長轉向高質量發展，從增量時代進入存量時代，從“房住不炒”到“止跌回穩”，土地政策作爲房地產調控的重要手段，也在不斷積極調整以適應新的市場環境。