司法部：將行政處罰權力更好關進制度的籠子，避免“小過重罰”、機械執法

21世紀經濟報道 記者鍾雨欣 北京報道

近年來，行政執法亂象頻發，個別地方出現罰沒收入大幅增長，甚至存在亂罰款、以罰代管、罰款經濟等問題。

2月28日，司法部副部長鬍衛列在國務院政策例行吹風會上介紹了近期出臺的《國務院關於進一步規範和監督罰款設定與實施的指導意見》（以下簡稱《意見》）相關情況。這也是他履新司法部之後首次亮相吹風會。

《意見》提出，要依法科學行使罰款設定權。立法要嚴守罰款設定權限，科學適用過罰相當原則，新設罰款和確定罰款數額時，該寬則寬、當嚴則嚴，避免失衡。要嚴格規範罰款實施，強調三個“不得”，即不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行爲的認定門檻，不得隨意擴大違法行爲的範圍。兩個“嚴禁”，即嚴禁逐利罰款，嚴禁對已超過法定追責期限的違法行爲給予罰款。

首次對行政法規、規章中罰款設定與實施作出規範

胡衛列介紹了《意見》出臺背景及相關情況。他表示，根據黨中央、國務院決策部署，司法部會同有關部門已完成現行604部行政法規的全面清理，以及部門規章中罰款事項的專項清理，並報請國務院取消和調整了33個罰款事項。在清理工作中發現，有的罰款設定不科學，有的實施不規範，企業和羣衆對亂罰款反映強烈。

爲進一步嚴格規範和有力監督罰款設定與實施，強化對違法行爲的預防和懲戒作用，提升政府治理能力，維護經濟社會秩序，切實保障企業和羣衆合法權益，優化法治化營商環境，推進國家治理體系和治理能力現代化，國務院常務會議於2024年2月審議通過了《意見》。

《意見》主要包括以下幾方面內容：

一是依法科學設定罰款。一要嚴守罰款設定權限。對規章設定罰款的權限、數額等作出了細化規定，對跨行政區域統一監管標準作出倡導性規定。二要科學適用過罰相當原則。對行政法規、規章新設罰款時，貫徹過罰相當原則提出了更爲具體的要求，就是過錯和處罰相當、相平衡，倡導對行政處罰法規定的不予處罰、從輕減輕處罰、從重處罰等情形作出細化規定。三要定期評估清理罰款規定。進一步明確了評估清理的重點和時限等相關要求，同時，解決了取消罰款事項與修法進度不銜接的問題，充分發揮法治的保障和促進作用。

二是嚴格規範罰款實施。一要堅持嚴格規範執法。要求嚴格按照法律規定和違法事實實施罰款，強調三個“不得”、兩個“嚴禁”，對罰款實施劃定了底線和紅線。二要堅持公正文明執法。對行政執法人員在實施罰款等處罰時，如何堅持處罰與教育相結合原則，從執法用語、執法形象、應對突發情況等方面，對進一步提升執法的文明程度作出了細化規定，要求引導企業和羣衆依法經營、自覺守法，努力預防和化解違法風險，讓執法既有力度又有溫度。三要持續規範非現場執法。對清理、規範執法類電子技術監控設備的主體、時限、要求等作出明確規定，既要管好“存量”、也要監督好“增量”。同時，要求嚴把法制審覈、技術審覈和執法監督三道“關”。

三是全面強化罰款監督。一要深入開展源頭治理。要求堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行爲，推進事中事後監管的法治化、制度化、規範化，實現“辦理一案、治理一類、影響一域”。二要持續加強財會審計監督。對行政機關履行追繳職責，壓實財政、審計等部門監督職責提出明確要求，要求依法加強對罰款收入的規範化管理。三要充分發揮監督合力。發揮好行政執法監督、行政複議、規章備案審查等制度對罰款的監督作用，拓寬監督渠道，增強監督實效。

堅持“過罰相當”，避免“小過重罰”

《意見》提到，行政法規規章新設罰款和確定罰款數額時，要堅持過罰相當，做到該寬則寬、當嚴則嚴。在具體實施中應如何把握該原則？如何避免“小過重罰”情況？

司法部法治調研局負責人劉大偉表示，《意見》將貫徹落實過罰相當原則貫穿始終，並進一步作出了細化規定。

一是細化“過”與“罰”的考量因素。要求統籌考慮當事人的主觀過錯、獲利情況，具體化了“過”與“罰”的考量因素。同時，提出考慮經濟社會發展水平、行業特點、地方實際、對相似違法行爲罰款規定等因素，區分情況、分類處理，細化了合理設定罰款的考量因素，該寬則寬、當嚴則嚴。

二是明確單行法和行政處罰法的適用關係。行政機關實施罰款等處罰時，如果單獨適用單行法進行處罰難以體現過罰相當原則，但符合行政處罰法規定的從輕、減輕、不予、可以不予處罰等情形的，要適用行政處罰法。

三是通過制定清單和發佈典型案例加強執法指引。鼓勵行政機關制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單，依據行政處罰法、相關法律規範定期梳理、發佈典型案例，加強指導、培訓。

《意見》還對行政處罰法的相關具體應用問題，作了進一步的解釋和說明。比如，爲了解決法律、法規已經設定罰款但是未規定罰款數額，執法人員不易適用的問題，《意見》指出，規章要在規定的罰款限額內作出具體規定。

劉大偉解釋道，對部門規章來說，因爲行政管理迫切需要依法先以部門規章設定罰款的，設定的罰款數額最高不得超過10萬元，且不得超過法律、行政法規對相似違法行爲規定的罰款數額；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害後果的，設定的罰款數額最高不得超過20萬元；超過上述限額的，要報國務院批准。地方政府規章可以設定的罰款限額，則是由各省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會作出規定。

另外，爲了解決執法人員不適用行政處罰法、僅適用單行法造成過罰失當的問題，《意見》規定，符合法定情形的，要適用行政處罰法依法作出相應處理，突出了行政處罰法的統領地位，有利於處罰結果符合法理、事理、情理，避免“小過重罰”、機械執法等問題的出現。

據瞭解，根據黨中央、國務院的決策部署，民營經濟促進法立法工作已經全面啓動，司法部下一步將會同相關部門積極穩妥加快推進立法進程，切實從法律制度上把國企、民企平等對待的要求用硬實的措施落下來，依法保護民營企業產權和企業家權益，促進民營經濟健康發展。

“可以說，國家在優化營商環境方面已經形成了一整套的‘法治組合拳’。《意見》也是這一套‘法治組合拳’的重要組成部分。”胡衛列說，隨着《意見》的有效實施，行政處罰權力將更好關進制度的籠子，企業和羣衆將在行政執法行爲當中感受到更多公平正義，也進一步增強對優化營商環境的信心。