天風宏觀宋雪濤：土地改革的重要信號——中央深改委第四次會議解讀

有可能在今年召開的二十屆三中全會將是宏觀政策的一條重要主線。土地要素可能就是“妨礙中國式現代化順利推進的體制機制障礙”和“最突出的問題”之一。改革的緊迫性可能體現在三個方面。第一，當前土地要素流動市場化程度還不夠高、交易範圍仍然較窄。第二，“人地掛鉤”有待進一步加強。第三，後地產時代的土地財政退坡問題。優化“耕地佔補平衡制度”可能是未來的改革方向，而將土地要素流動與新型城鎮化相結合、實現“地隨人走”可能是改革的具體舉措。

土地要素可能就是“妨礙中國式現代化順利推進的體制機制障礙”和“最突出的問題”之一。

會議指出“要統籌好區域經濟佈局和國土空間利用”，言外之意是當前土地的分配並沒有充分匹配區域經濟佈局的分化，還有進一步改善的空間。

區域協調發展並不是區域平均主義，而是根據不同區域的資源稟賦來配置生產要素，最大化地發揮比較優勢，形成優勢互補。

有的地區適合發展工業，就應該給予更多地工業用地指標；有的地區人口持續淨流入、住房需求不斷增加，就應該提高其住宅用地指標；而有的地區適合發展農業，則應該擴大其農用地面積。

但從各省份城區人均建設面積擁有量和工業增加值的比較來看，建設用地的分佈與工業發展並不完全匹配。截至2022年，甘肅城區人口平均擁有的建設用地是廣東的1.7倍，而工業增加值僅有廣東的7%。因此，土地要素，尤其是建設用地指標有必要進行跨區域流動。

本次會議強調“對一些探索性但又十分緊迫的改革舉措，要深入研究、穩慎推進”。

改革的緊迫性可能體現在三個方面。

第一，當前土地要素流動市場化程度還不夠高、交易範圍仍然較窄。2021年1月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建設高標準市場體系行動方案》，要求“推動經營性土地要素市場化配置”、“完善城鄉基準地價、標定地價的制定與發佈制度，形成與市場價格掛鉤的動態調整機制”、“探索建立全國性的建設用地指標跨區域交易機制”。

我國的土地要素流動以保護耕地爲前提，採用的是“耕地佔補平衡制度”——即非農建設佔用耕地“佔多少，墾多少”，如果缺少新開墾耕地的自然條件，就需要從其他區域進行調劑。但在現行制度下，調劑以縣域自行平衡爲主、省域內調劑爲輔、國家適度統籌爲補充，用地指標跨省交易仍然需要用地省份先向中央申請、中央再找其他省份補充耕地，交易價格也相對固定，尚未建立全國性的建設用地指標跨區域交易機制。

第二，“人地掛鉤”有待進一步加強。有的城市不斷吸引人口流入，但建設用地面積並沒有以相應的比例增加，導致人均佔地面積不斷下降；有的城市人口持續流出，但建設用地面積並沒有相應減少，導致部分土地閒置。比如，2022年江蘇城區人口增加了45萬人，但建設用地面積反而減少了981平方公里；而四川城區人口減少了145萬人，但建設用地面積增加了17平方公里。

第三，後地產時代的土地財政退坡問題。土地出讓收入是地方政府的重要財源，近年來，土地出讓收入佔地方綜合財力30%左右，佔地方政府性基金收入90%左右。隨着房地產的下行，地方政府土地出讓年收入已經從2021年的8.5萬億元大幅下降到了2023年的5.8萬億元。並且，由於房地產需求在中長期還將繼續回落（詳見報告《地產下行的盡頭：多少億平是終點？——中國房地產市場的長期需求測算》，2022.10.22），過去依託於商品房的土地財政可能仍要退坡，尤其是人口淨流出的城市壓力更大，如何在後地產時代挖掘地方財源的新增長點是當前財稅體制改革的關鍵。

因此，優化“耕地佔補平衡制度”可能是未來的改革方向，而將土地要素流動與新型城鎮化相結合、實現“地隨人走”可能是改革的具體舉措。

風險提示：土地管理制度改革的推進節奏存在不確定性；用地指標跨區域交易不及預期。

本文源自券商研報精選