土地徵收成片開發標準政策一覽
內容提要
01 自然資源部關於印發《土地徵收成片開發標準》的通知自然資規〔2023〕7號
02《天津市土地徵收成片開發標準實施細則》
03 《最高人民法院辦公廳關於土地徵收成片開發方案批覆是否屬於行政複議範圍徵求意見的覆函》
04《四川省自然資源廳關於貫徹執行《土地徵收成片開發標準》的通知》
01 自然資源部關於印發《土地徵收成片開發標準》的通知自然資規〔2023〕7號
各省、自治區、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源主管部門，各派駐地方的國家自然資源督察局：
《土地徵收成片開發標準》已經部審議通過，現印發執行。
自然資源部2023年10月31日
土地徵收成片開發標準
一、根據《土地管理法》第45條的規定，制定本標準。
本標準所稱成片開發，是指在國土空間規劃確定的城鎮建設用地範圍內，由縣級以上地方人民政府組織的對一定範圍的土地進行的綜合性開發建設活動。
二、土地徵收成片開發應當堅持新發展理念，以人民爲中心，注重保護耕地，注重維護農民合法權益，注重節約集約用地，注重生態環境保護，促進當地經濟社會可持續發展。
三、縣級以上地方人民政府應當按照《土地管理法》第45條規定，依據當地國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，組織編制土地徵收成片開發方案，納入當地國民經濟和社會發展年度計劃，並報省級人民政府批准。
土地徵收成片開發方案應當包括下列內容：
（一）成片開發的位置、面積、範圍和基礎設施條件等基本情況；
（二）成片開發的必要性、主要用途和實現的功能；
（三）成片開發擬安排的建設項目、開發時序和年度實施計劃；
（四）依據國土空間規劃確定的一個完整的土地徵收成片開發範圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例；
（五）成片開發的土地利用效益以及經濟、社會、生態效益評估。
前款第（四）項規定的比例一般不低於40%，各市縣的具體比例由省級人民政府根據各地情況差異確定。
縣級以上地方人民政府編制土地徵收成片開發方案時，應當充分聽取人大代表、政協委員、社會公衆和有關專家學者的意見。
四、土地徵收成片開發方案應當充分徵求成片開發範圍內農村集體經濟組織和農民的意見，並經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。未經集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，不得申請土地徵收成片開發。
五、省級人民政府應當組織人大代表、政協委員和土地、規劃、經濟、法律、環保、產業等方面的專家組成專家委員會，對土地徵收成片開發方案的科學性、必要性進行論證。論證結論應當作爲批准土地徵收成片開發方案的重要依據。
國家自然資源督察機構、自然資源部、省級人民政府應當加強對土地徵收成片開發工作的監管。
六、土地徵收成片開發方案經批准後，應當嚴格按照方案確定的範圍、時序安排組織實施。因國民經濟和社會發展年度計劃、國土空間規劃調整或者不可抗力等因素導致無法實施的，可按規定調整土地徵收成片開發方案。成片開發方案調整涉及地塊變化的，調整方案應報省級人民政府批准；調整僅涉及實施進度安排的，調整方案應報省級自然資源主管部門備案。調整後公益性用地比例應當符合規定要求，已實施徵收的地塊不得調出。
七、有下列情形之一的，不得批准土地徵收成片開發方案：
（一）涉及佔用永久基本農田的；
（二）市縣區域內存在大量批而未供或者閒置土地的；
（三）各類開發區、城市新區土地利用效率低下的；
（四）已批准實施的土地徵收成片開發連續兩年未完成方案安排的年度實施計劃的。
八、本標準自2023年11月5日施行，有效期五年。
02 天津市土地徵收成片開發標準實施細則
2024年1月3日
第一條 爲貫徹《中華人民共和國土地管理法》，做好土地徵收成片開發方案報批工作，保障成片開發用地，根據《》（自然資規〔2023〕7號），結合我市實際，制定本實施細則。
第二條 本實施細則適用於本市行政區域內土地徵收成片開發方案的編制、論證、報批、監管等工作。
第三條 成片開發建設需要徵收集體土地的，由區人民政府組織編制土地徵收成片開發方案。
區人民政府可以根據土地徵收成片開發範圍內的主要產業類型等情況確定牽頭部門，組織相關部門編制土地徵收成片開發方案。
第四條 區人民政府應當堅持“盤活存量、用好增量、嚴控總量”的原則，統籌考慮本行政區域內城鎮建設用地規模、土地利用年度計劃、集體建設用地入市、耕地佔補平衡、批而未供及閒置土地、低效用地再開發、城中村改造、節約集約用地水平等情況，合理確定土地徵收成片開發範圍，科學編制土地徵收成片開發方案。
第五條 土地徵收成片開發方案應當依據當地國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃進行編制，並納入國民經濟和社會發展年度計劃。
第六條 土地徵收成片開發範圍應當爲國土空間規劃確定的城鎮建設用地範圍內相對完整的空間規劃區域。每個成片開發方案可以包含多個地塊，各成片開發方案的範圍不得交叉重疊。
第七條 土地徵收成片開發方案應當包括下列內容：
（一）成片開發的位置、面積、範圍和基礎設施條件等基本情況；
（二）成片開發的必要性、主要用途和實現的功能；
（三）成片開發擬安排的建設項目、開發時序和年度實施計劃；
（四）依據國土空間規劃確定的一個完整的土地徵收成片開發範圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例；
（五）成片開發的土地利用效益以及經濟、社會、生態效益評估。
（六）其他需要說明的情況。
第八條 土地徵收成片開發範圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例一般不低於40%。
各級、各類開發區和工業園區土地徵收成片開發範圍內的基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例，可根據擬安排項目實際情況具體確定，原則上不低於20%。
擬安排的建設項目納入城中村改造、低效用地再開發範圍，以及在城鎮開發邊界外安排城鄉融合、區域一體化發展和旅遊開發等有特定選址要求的建設項目，需要成片開發土地徵收的，可以根據擬安排項目實際情況具體確定，並應符合國家和本市相關規定。
基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地依據國家用地分類和規劃建設用地標準等有關標準規範確定。基礎設施、公共服務設施用地包括居住用地中的服務設施用地、公共管理與公共服務用地、道路與交通設施用地、公用設施用地、綠地與開敞空間用地。
第九條 區人民政府編制土地徵收成片開發方案時，應當充分聽取人大代表、政協委員、社會公衆和有關專家學者的意見。聽取社會公衆意見可通過網絡、媒體等方式進行。向社會公開徵求意見時間一般不少於5個工作日。
第十條 土地徵收成片開發方案應當充分徵求土地徵收成片開發範圍內農村集體經濟組織和農民的意見，並經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表書面同意。
未經集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，不得申報土地徵收成片開發方案。
第十一條 區人民政府應當根據人大代表、政協委員、專家學者、社會公衆意見和被徵地農民的意見，組織修改完善土地徵收成片開發方案。
第十二條 土地徵收成片開發方案按以下程序報批：
（一）初審。區規劃資源部門將土地徵收成片開發方案送市規劃資源局進行初審。對不符合報批條件的，予以退件；材料不齊全或相關內容缺失、錯誤的，應當按要求進行補正；材料齊全，符合報批條件的，予以通過初審。
（二）上報。區人民政府將土地徵收成片開發方案報市人民政府，並抄送市規劃資源局。
（三）專家論證。市規劃資源局在收到報批材料後應當組織專家委員會對土地徵收成片開發方案的合法合規性、公共利益性、科學合理性、開發必要性等內容進行論證，出具論證結論。專家論證結論應當作爲批准土地徵收成片開發方案的重要依據。
（四）審查批准。市規劃資源局根據自然資源部《土地徵收成片開發標準》、專家委員會論證結論及本實施細則的相關規定組織相關部門進行審查，出具審查報告，並報送市人民政府。市人民政府依據審查報告，按程序審覈批准土地徵收成片開發方案。
（五）批覆和備案。市人民政府批准成片開發方案後，由市規劃資源局印發批覆文件。區人民政府應當組織區規劃資源部門對經批准的土地徵收成片開發方案成果資料進行歸檔管理，並匯交市規劃資源局按照要求報自然資源部備案。
第十三條 區人民政府報批土地徵收成片開發方案應當提交以下材料：
（一）區人民政府關於報審土地徵收成片開發方案的請示。包括成片開發的位置、面積、範圍，成片開發必要性、科學性、預期目標及開發週期，徵求意見情況、區人民政府審查及集體討論決定情況等。
（二）土地徵收成片開發方案，包括文本、圖件。文本主要內容爲成片開發的位置、面積、範圍和基礎設施條件等基本情況，成片開發的必要性、主要用途和實現的功能，成片開發擬安排的建設項目、開發時序和年度實施計劃，成片開發範圍內公益性用地比例，成片開發的土地利用效益以及經濟、社會、生態效益評估；圖件主要包括國土空間總體規劃圖、詳細規劃圖等國土空間規劃圖件，成片開發範圍圖及電子數據（天津2000城市座標系和國家2000座標系各一套）。
（三）徵求意見建議的相關材料。包括徵求人大代表、政協委員、社會公衆和有關專家學者意見的材料，農村集體經濟組織出具的書面意見及村民會議或者村民代表會議決議。
第十四條 本市成立土地徵收成片開發專家委員會，由人大代表、政協委員和土地、規劃、經濟、法律、環保、產業等方面的專家組成。
專家委員會的組成、遴選、聘任辦法和工作規則由市規劃資源局另行制定。
第十五條 有下列情形之一的，不予批准土地徵收成片開發方案：
（一）涉及佔用永久基本農田、生態保護紅線的；
（二）行政區域內存在大量批而未供或者閒置土地的；
（三）各類開發區、城市新區土地利用效率低下的；
（四）已批准實施的土地徵收成片開發連續兩年未完成方案安排的年度實施計劃的。
第十六條 區人民政府應當依據經批准的土地徵收成片開發方案，嚴格按照方案確定的範圍、時序安排組織實施，按年度實施計劃開展成片開發用地土地徵收報批工作。
徵地報批時，市規劃資源局應當審查土地徵收申請是否符合已批准的土地徵收成片開發方案。
第十七條 市規劃資源局應當加強對區人民政府土地徵收成片開發方案編制、論證、報批及實施工作的指導，將土地徵收成片開發方案批後實施情況納入全市建設用地審查報批“雙隨機、一公開”監督檢查內容。
第十八條 土地徵收成片開發方案一經批准，應當嚴格執行。
已批准的土地徵收成片開發方案範圍內，因國民經濟和社會發展年度計劃、國土空間規劃調整或不可抗力等因素導致無法實施的，可以按規定調整土地徵收成片開發方案。成片開發方案調整涉及地塊變化的，由區人民政府提出調整方案，經市規劃資源局審查通過後報市人民政府批准；調整僅涉及實施進度安排的，調整方案應報市規劃資源局備案。調整後公益性用地比例應當符合規定要求，已實施徵收的地塊不得調出。
第十九條 本實施細則自印發之日起施行。
03 四川省自然資源廳關於貫徹執行 《土地徵收成片開發標準》的通知
川自然資函〔2024〕64號
爲貫徹落實《》（自然資規〔2023〕7號）有關規定，進一步做好全省土地徵收成片開發工作，切實維護被徵地農民合法權益，促進地方經濟社會可持續發展，經省政府同意，現就有關事項通知如下。
一、落實編制要求
（一）做好與相關規劃、計劃銜接。在土地徵收成片開發方案編制過程中，市（州）自然資源主管部門應對城鎮開發邊界增量空間、土地利用年度計劃指標、耕地佔補平衡指標可行性進行說明，引導各地合理規劃成片開發範圍。
（二）公益性用地要求。依據國土空間規劃確定的一個完整的土地徵收成片開發範圍內，基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例不低於40%。
（三）嚴格土地節約集約利用。市（州）、縣（市、區）連續兩個月未完成批而未供土地或閒置土地處置階段性考覈目標的，縣（市、區）轄區內開發區覈准範圍內存在批而未建土地佔比超過60%且面積超過10公頃等情形的，城市新區土地利用效率低下的，土地徵收成片開發方案均不予批准。
二、規範調整程序
（一）調整要求。土地徵收成片開發方案經批准後，應當嚴格按照方案確定的範圍、時序安排組織實施。因國民經濟和社會發展年度計劃、國土空間規劃調整或者不可抗力等因素導致無法實施的，可按規定調整土地徵收成片開發方案。包括年度實施計劃調整和地塊調整兩種方式。
（二）年度實施計劃調整。符合自然資源部規定的調整情形，經覈查屬年度實施計劃未實施完成的土地徵收成片開發方案，可調整年度實施計劃。原則上每年度允許調整1次，調整後年度實施計劃應當納入當地國民經濟和社會發展年度計劃，且確保實施完成。縣（市、區）人民政府應當聽取人大代表、政協委員、社會公衆、有關專家學者意見，並徵求相關部門意見，經報市（州）人民政府同意並出具書面意見後，報自然資源廳備案。
（三）地塊調整。符合自然資源部規定的調整情形且不再實施的土地徵收成片開發方案，可按原報批程序報原批准機關批准調整地塊。調整後公益性用地比例不低於40%，已實施徵收的地塊不得調出。原則上允許調整1次。
三、強化監督管理
（一）嚴格組織實施。各地要嚴格執行《 》（自然資規〔2023〕7號）有關規定，充分認識成片開發的重要意義，準確把握工作要求，依據當地國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，緊密結合城鎮建設發展情況，合理安排成片開發用地時序和佈局，提高土地徵收成片開發方案的科學性、可行性，並按照經省政府批准的土地徵收成片開發方案要求，組織開展土地綜合性開發建設活動。
（二）定期組織覈查。市（州）自然資源主管部門要對市（州）下轄縣（市、區）土地徵收成片開發方案實施情況進行監督檢查。自然資源廳將每年組織開展土地徵收成片開發方案年度實施計劃覈查工作，並通報覈查結果。覈查期結束後，土地徵收成片開發方案因年度實施計劃實施完成情況發生變化的，由市（州）自然資源主管部門向自然資源廳報告更新實施完成情況，並提供佐證材料。
（三）加強督促指導。自然資源廳將嚴格審覈把關，優化審批流程，提高審批效率，加強跟蹤指導，定期分析研判，及時解決工作中遇到的困難和問題。對連續兩年未完成土地徵收成片開發方案安排的年度實施計劃的，不予批准方案所在縣（市、區）的新方案。
委託行使土地徵收成片開發方案審批權的地區按本通知要求執行。自然資源廳將建立工作評價機制，加強對方案審批情況的監督檢查。
本通知自印發之日起施行。
2024年2月29日
04 最高人民法院辦公廳 關於土地徵收成片開發方案批覆 是否屬於行政複議範圍徵求意見的覆函
法辦函〔2022〕130號
司法部辦公廳：
你廳《關於徵收土地成片開發方案批覆是否屬於行政複議範圍意見的函》收悉。經研究，省級人民政府對下級政府作出的土地徵收成片開發批覆，系行政機關上下級之間就未來一定區域範圍土地徵收開發利用方式的內部審批，對公民、法人和其他組織的合法權益不產生實際影響，不宜納入行政複議範圍。
2022年2月24日
伴隨2020年《土地徵收成片開發標準（試行）》的出臺，土地徵收成片開發受到社會各界的廣泛關注和迫切期待。2020年下半年以來，浙江省紮實穩妥推進土地徵收成片開發有關工作。結合實際，浙江省自然資源廳先後印發《浙江省土地徵收成片開發方案編制與審覈辦法（試行）的通知》和《關於做好土地徵收成片開發方案編制和審覈工作的通知》，大力開展政策宣講及技術培訓，積極引導地方聚焦改革目標，規範開展方案編制，有序開展成片開發。本文從成片開發的政策變遷出發，結合浙江省土地徵收成片開發方案編制實踐發展，分析當前土地徵收成片開發特點、方案編制存在的主要問題，爲下一步做好方案編制提出針對性的意見建議。
一
成片開發的政策變遷
（一）成片開發政策由來
國家十分重視成片開發建設實施的重要性。早在1956年，國務院就印發《關於加強新工業區和新工業城市建設工作幾個問題的決定》，提出應該採取分期分區、成街成片集中建設的辦法，克服城市建設中的紊亂現象；接着又印發《關於糾正與防止國家建設徵用土地中浪費現象的通知》，對由於土地開發零散、無序造成的建築物佈置分散粗放、土地浪費嚴重等情況進行了批評。改革開放以後，我國的成片開發工作從摸索中不斷走向成熟。1990年，國務院出臺《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》，成片開發工作經驗在各地推進落實，地方性立法紛紛跟進，成片開發制度體系日趨完善，從東部沿海地區不斷擴大到內陸地區，由單純的工業用地開發建設擴展到工業、科技、旅遊、住宅、農業、倉儲物流等多行業多領域齊頭並進綜合發展，由點狀分散發展擴大到大面積集中連片發展。目前爲止，產業園區、經濟開發區、自貿區、保稅區、旅遊區等仍然屬於成片開發建設的重要領域。進入新世紀，成片開發建設作爲推進“產城融合”、“三舊”改造、智慧城市、海綿城市、生態城市等的重要試驗場地。2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第45條明確規定，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，經省級以上人民政府批准由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的，可以依法實施徵收農民集體所有的土地。2020年11月，自然資源部印發《土地徵收成片開發標準（試行）的通知》，明確土地徵收成片開發方案編制的內容、原則和要求，指導各地落實土地徵收成片開發工作。
從成片開發的總體發展軌跡看，中國在土地徵收範圍方面呈現逐步縮小的趨勢，歷經了國家建設、分批次建設，再到當前的成片開發建設。因此可以認爲成片開發的實施正是當前時代背景下，國家在權衡各方利益後踐行“縮小徵地範圍”改革方向的真實體現，是順應時代發展的產物。當前，中國仍處於城鎮化快速發展期，成片開發肩負着國土空間規劃確定的城鎮建設用地範圍內的用地需求和實現高效、節約、集約利用土地目標的重要使命。與以往實施的單宗土地開發相比，各地人民政府可以更好地從全局、長遠發展來考慮如何利用有限的土地資源，最終實現土地集中集約、集聚高效利用，各類項目有序發展、建一片成一片，因此可明顯看出成片開發是更具系統性和全局性的。
（二）土地徵收成片開發特點
依據《土地管理法》所明確的法律規定，結合《土地徵收成片開發標準（試行）》有關要求，提出“成片開發”需具備符合規劃等6個基本特徵。
1.符合規劃要求。包括成片開發在內的所有土地開發都應符合國土空間規劃（包括土地利用總體規劃、城鄉規劃、村莊規劃等）、國民經濟和社會發展規劃等。鑑於其開發規模和開發內容的特質，成片開發更須嚴格符合相關規劃。
2.政府主導實施。由縣級以上人民政府（包括設區市人民政府、市轄區人民政府、縣或縣級市人民政府）作爲唯一的組織實施主體，而企業不能作爲實施主體。
3.公共利益。成片開發範圍內一定比例（不低於40%）用於公共用途。根據《土地管理法》，土地的公共用途主要包括軍事和外交用地，由各級政府組織實施的交通、水利、通信、能源、郵政等各類基礎設施用地，由各級政府組織實施的文化、衛生、體育、科技、教育、防災減災、生態環境、資源保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置等各類公共事業用地，由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設用地等。公共用途是成片開發的基本特徵。
4.政府徵收。政府作爲徵收主體，完全或主要基於公共用途需要，依據《土地管理法》及相關規定和合理補償標準進行土地徵收。
5.規模開發。成片開發由縣級以上人民政府根據國土空間規劃（土地利用總體規劃、城鄉規劃）、國民經濟和社會發展規劃等，對取得開發權的土地進行統一規劃、綜合開發、配套建設。一般地，成片開發的規模要明顯大於同地區其他土地開發形式。
6.權益維護。土地徵收成片開發涉及到徵收農村集體土地的，應當在編制方案時充分徵求所涉及的當地農村集體經濟組織以及農民的意見，並需經過集體經濟組織成員的三分之二以上村民代表或村民會議三分之二以上成員的同意後才能夠實施。未取得涉及集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的，不能進行土地徵收成片開發的上報審查，這也體現出對土地徵收內涵意義的具體遵循。
二
目前浙江省成片開發方案編制存在
的問題
（一）土地成片開發的部分制度設計與“規劃”、徵地制度重疊。制度的重疊很大程度上導致用地報批程序增加、時長拉長、重複工作，還產生了各制度難以銜接的新問題，例如在項目安排、公益性用地佈局等方面與“規劃”的功能重疊，在專家論證、徵求意見等程序上與“規劃”、徵地的程序重複。成片開發的實質性功能不及總體規劃和詳細規劃，更多的是程序性功能和合法性功能。審覈內容重複，造成用地報批程序增加、時長拉長，給自然資源部門保障社會經濟發展帶來了較大壓力。同時，制度疊加產生了制度銜接的問題，例如對地塊具體用途的調整，規劃上有一套成熟的制度，但如何與已批准的成片開發方案銜接，調整後對成片開發方案乃至土地徵收批覆的合法性是否有影響等，將成爲成片開發方案實施中面臨的重要問題。
（二）區片不規整。成片開發的範圍應充分協調片區內規劃組合與建設時序的關係，銜接公益性配套設施服務半徑，形成範圍相對規整、功能相對完整的開發片區。然而，從浙江省各地上報的成片開發方案來看，一些地方在公益性比例難以滿足要求的情況下，實踐中常將道路用地、綠地、水域等劃入成片開發範圍。部分成片開發範圍出現魚骨、啞鈴、長條等形狀，但不規整的成片開發範圍容易對其相鄰的其他地塊後續編製成片開發方案造成影響。
（三）方案規模不科學合理。部分地方方案存在用地計劃規模遠超當地合理用地水平，難以完成年度實施計劃，影響今後的方案報批。主要原因：一是地方用地觀念還未徹底轉變，以粗放模式爲主；二是受到招商引資、資金保障等因素影響，難以在有限的時期內精準確認開發地塊，只能將意向區域全部納入，以便後續選擇性報批；三是方案編制週期過長，部分地方將未來可能需要建設的地塊全部納入，導致方案規模設置過大；四是部分地方片區跟着項目走，導致方案涉及開發片區規模差別大、數量多、不集中等情況。
（四）年度實施計劃存在不確定性。從農轉用審批的結果來看，個別市縣年度實施計劃完成率較低。造成年度計劃難以如期完成的原因主要有：一是指標不夠、規劃項目過多、成片開發方案編制未分年度規劃；二是受經濟環境等因素影響，產業、房地產等項目用地放緩；三是在成片開發方案編制過程中，和主體對接不全面，方案內計劃用地把握不夠準；四是區縣（管委會）、鄉鎮（街道）對項目落地的不確定性，由於不納入方案的會導致第二年無法落地，爲保險起見將不成熟的項目也進行上報；五是過渡時期政策變更原因，“三區三線”成果啓用前編制的成片開發方案部分片區和擬徵收土地位於“三區三線”城鎮開發邊界集中建設區外，因“三區三線”啓用後規劃不符影響地塊實施。
（五）地塊公益性用地比例難以達到要求。實踐中，部分地方反映，目前按照審批規則，單個片區要達到自然資源部和浙江省規定的公益性用地比例存在困難，主要有以下三種情況。第一種情況：歷年的片區範圍不能重合，已批准的方案中已被算入公益性用地的項目在後續無法作爲新的公益性配比劃入下一年方案，導致未來幾年的公益性用地不足，無法編制方案。第二種情況：成片開發方案批准後，存在因規劃調整影響公益性用地佔比的情形，因上位政策未對該類情況做限制，控制性詳細規劃的調整主要依據城鄉規劃管理規定。第三種情況：各類開發區、重大產業項目因主要選址在已開發的產業平臺範圍，按相關文件要求落實公益性用地佔比存在困難。
（六）程序履行不夠規範。成片開發屬於《土地管理法》第45條規定的爲了公共利益可以徵收土地的六種情形之一，應當以保護社會公衆利益作爲最基本的出發點。各地在成片開發方案編制過程中基本能夠做到將成片開發方案納入國民發展年度計劃，聽取人大代表、政協委員、社會公衆和有關專家學者的意見，徵得成片開發範圍內農村集體經濟組織和農民同意。但各地不同程度存在程序履行不夠規範、徵詢公衆意見方式形式單一、內容簡單等問題，部分地區存在農村集體經濟組織和農民意願徵詢不到位的情況。
三
相關對策建議
（一）積極轉變用地觀念。土地徵收成片開發是貫徹落實《土地管理法》縮小徵地範圍、規範徵地程序的重要舉措。地方政府應切實轉變用地觀念，主動適應土地使用制度的改革方向和要求，堅持以土地徵收公共利益屬性爲出發點，落實最嚴格的耕地保護和節約用地制度，充分保障農村集體經濟組織和農民合法權益，科學劃定土地徵收成片開發範圍。要用足用好集體建設用地使用、集體經營性建設用地入市、農村一二三產融合發展等政策，多渠道保障經濟社會發展對用地的需求。
（二）延長方案實施期限。一個區域形成成片開發規模非 2~3年一蹴而就，建議將方案實施期限與一屆政府任期保持一致，調整爲 5年，確保實施連續性的同時給予地方更大自主權。
（三）優化方案進出和調整機制。一是建立退出機制，省政府已批覆的方案，地方計劃不再實施，需縮減成片開發範圍的，需由市、縣（區）人民政府同意並逐級報送省政府，對方案予以批准撤銷，並報省自然資源廳備案（撤銷內容既可以是方案全部實施面積，也可以是方案部分地塊實施面積）；已實施徵收的地塊和存量用地不得調出。二是需擴大成片開發範圍的，對新納入開發範圍的土地，應當符合相關文件要求，針對新增地塊，需補充徵求集體經濟組織意見，並重新履行公開徵求社會意見和審查論證程序，按照原報批程序報原報批機關批准。三是明確成片開發方案的有效期限，針對年度實施計劃未能按時完成的方案，其有效期爲方案最終期限順延後3年，有效期滿後，視爲單個方案閉環，針對未實施完成的地塊，可重新納入新的成片開發方案。成片開發的主要用途調整的，應當按照有關規劃調整程序執行。
（四）調整公益性用地設置比例。一是在控制性詳細規劃範圍內，分批編制土地徵收成片開發方案的，可以按照整個控制性詳細規劃範圍覈定公益性用地比例，而不單獨對每個土地徵收成片開發方案內的公益性用地比例進行覈定。二是個別難以直接把握公益性情形的或因歷史文化名城名鎮名村建設等原因受規劃限制，無法達到公益性比例的，建議建立公益性用地和比例的認定機制（如通過專家論證形式或者政府組織相關部門聯席會議等），以確保符合土地徵收的“公共利益”要求。三是爲解決各地公益性用地達標難題，在認定公益性用地中建議增加兩種特殊情形：一是土地徵收成片開發範圍內用於保障性安居工程以及養老等住宅用地，提供相應證明材料後，可納入公益性用地統計。二是土地徵收成片開發範圍內屬於爲城鎮社區服務、農村社區服務的公共商業服務業用地，提供相應證明材料後，可納入公益性用地統計。
（五）規範履行程序。各地在土地徵收成片開發方案編制過程中規範履行程序，充分保障農民權利和公衆知情權。將土地徵收成片開發方案納入當地國民經濟和社會發展年度計劃，充分聽取人大代表、政協委員、社會公衆和有關專家學者意見，嚴格履行經農村集體經濟組織和農民同意程序，確保程序履行合法合規、各項資料真實有效，凡發現在方案編制報批各環節弄虛作假並造成嚴重後果的，按規定追究相關人員責任。
（六）限制成片開發用地規模。設置年度平均徵地面積中的非建設用地面積不得超過當地上一年度使用的新增建設用地指標的上限比例。
（七）加強成片開發方案的批後實施監管。結合成片開發編制要求，研究制定成片開發實施監管辦法，建立成片開發考覈評價機制，加強成片開發實時體檢評估要素銜接，形成“實施監管+考覈評價+信息化監測”的實施監管體系。同時以國土空間規劃實施引導性、全生命週期實施效益型、成片開發實施合法合規性等多個維度強化土地督查，對違反成片開發原初目的和有關編制審批程序責任人進行問責追究。
作者單位：浙江省自然資源徵收中心
來源：浙江自然資源