小貸公司監管：當緊的要更緊，該鬆的要更鬆
作者 | 顧雷 來源 | 零壹智庫
小貸公司監管的立法亮點與市場遺留問題探討
8月23日，國家金融監督管理總局發佈《小額貸款公司監督管理暫行辦法（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》），正式向社會公開徵求意見，主要包括總則、業務經營、公司治理與風險管理、消費者權益保護、監督管理、附則等七章，一共66條。
《徵求意見稿》是國家金融監管總局成立後的第一份針對地方金融組織之一小貸公司的監管文件，相較於《關於加強小額貸款公司監督管理的通知》（銀保監辦發【2020】86號）的4方面28條來說，內容更加全面，條款更加細化，針對性更加顯著，不乏亮點。
更爲重要的是，從“通知”上升爲“辦法”，法律位階層次高、效力強，更具有監管約束性與震懾力，爲我國小貸公司健康發展提供了堅實的制度保障。
一、本次立法的亮點
亮點一：明確了小貸公司法律屬性
《徵求意見稿》開宗明義規定了小貸公司法律屬性，就是指“在我國境內依法設立的，不吸收公衆存款，主要經營小額貸款業務的地方金融組織”。
而以前的《關於小貸公司試點的指導意見》（銀監發【2008】23號）、《關於規範整頓“現金貸”業務的通知》（整治辦函【2017】141號文）和《關於加強小額貸款公司監督管理的通知》（銀保監辦發【2020】86號）都沒有明確小貸公司金融組織屬性，認定小貸公司只是“經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司”，以至於在實踐中出現了大量因身份問題引發的很多難題。
《徵求意見稿》明確了小貸公司的地方金融機構屬性，解決了小貸行業長期存在的一個敏感的身份問題，毫無疑問，在立法上是一個巨大的進步。
亮點二：明確業務經營、公司治理與風險管理關鍵問題
《徵求意見稿》第十七條規定小貸公司“不得將授信審查、風險控制等核心業務外包”。這一條款從制度上杜絕了外包核心業務給金融科技企業或互金平臺的可能性，避免了核心業務的承接單位交叉亂象、法律責任主體亂象。
又比如，《徵求意見稿》第三十六條允許規模較小或股東人數較少的小貸公司可以“簡化公司組織機構設置”。這是一個遵循市場化原則處理小貸公司治理問題的條款，不搞形式主義，反映了“實事求是”立法精神，表現出立法的市場靈活性，探索有用、實效的內控方式，深受市場人士和小貸公司的認可。
值得一提的事，《徵求意見稿》允許小貸公司可以通過銀行借款、股東借款等非標準化形式融資，還可以通過發行債券、資產證券化產品等標準化形式融資。從立法上看，《徵求意見稿》突破了23號文、141號文和86號文限制性規定，破除了先前單一的銀行借款和股東借款的限制性規定，拓寬了小貸公司資本金融資渠道，加快了小貸公司健康發展節奏。
表-1 我國涉及小貸公司法律法規與行政文件統計表
——嘉木製表
亮點三：嚴禁違規“通道”業務
《徵求意見稿》第二十三條嚴禁小貸公司從事出租/出借牌照等違規業務，不得向無放貸資質的機構轉讓信貸資產。《徵求意見稿》還新增一條（第十七條第五款）“不得僅提供不實際出資的營銷獲客、客戶信用畫像和風險評估、信息科技支持、逾期清收等服務”，更加明確了小貸公司只能自營放款，不能經營助貸業務，意味着將來會對小貸公司參與助貸業務進行清理，收縮助貸業務。
亮點四：強化內部治理與風險管理
與銀行業金融機構相比，小貸公司行業貸款逾期率偏高，《徵求意見稿》對公司治理、風險管理、關聯交易管理等內部控制制度提出明確要求，構建權責明確、流程清晰、運行有效的審批決策程序，實施規範的業務規則，加強貸款全流程風險管理。
亮點五：加強金融消費者保護
一是針對小貸公司信息披露、風險提示、營銷宣傳、客戶信息採集使用等行爲進行規範，確保金融消費者知情權、自主選擇權、公平交易權、信息安全權不受侵害。
二是強化違法和不正當行爲的負面清單管理，禁止小貸公司將貸款列爲支付結算的默認選項、誘導過度負債和多頭借貸、以違法或不正當手段催收等，降低對金融消費者的欺詐可能。《徵求意見稿》還對金融消費者反映強烈的誘導借貸、不當催收、泄露個人信息等問題開設專章進行規範。
三是對小貸行業APP應用市場進行了系統化清理整頓，加強對合作機構名單制管理，確保合作機構移動應用程序（APP）、小程序、網站經過依法備案，及時識別、評估因合作機構違法違規可能導致的風險，後續未完成對應報備、備案程序的貸款APP將無法進入市場，從源頭掐斷非法貸款APP生存空間。
四是明確規定將對借款人收取的所有利息、費用與貸款本金的比例計算爲綜合實際利率，折算爲年化形式在借款合同中載明，在後續發放貸款時，還應當按照借款合同約定，足額向借款人支付貸款本金，不得先行扣除利息、手續費、管理費、保證金等，避免金融消費者遭受“砍頭息”或以附加收費方式變相提高利息的現象。
五是未經客戶授權或同意，小貸公司不得收集、存儲、使用、加工、傳輸、向他人提供、公開、刪除客戶信息，有效保護了金融消費者的個人隱私權。
亮點六：嚴禁“套殼”、“出借牌照”亂象
近年來，部分小貸公司出租出借牌照等亂象時有發生。《徵求意見稿》第十七條規定“不得幫助合作機構規避異地經營等監管規定”。顯然，明令禁止出租、出借小貸牌照，堵死了此前一些小貸公司通過出租出借牌照方式爲無放貸資質的中介機構提供放貸“通道”的路徑。
亮點七：市場準入監管
《徵求意見稿》第六條規定小貸公司設立、終止等重大事項統一由省級地方金融管理機構負責，不得下放縣市金融監管部門；第五十二條規定：“省級地方金融管理機構應當按照現有規定，嚴格標準、規範流程，加強與市場監管部門的溝通協調，嚴把小額貸款公司准入關，對股東資信水平、入股資金來源、風險管控能力等加強審查。”
這兩條“市場準入監管”新規有效提升小貸公司設立門檻，不僅有助於提高小貸公司行業地位，強化地方金融管理機構權威，更是對非法成立的貸款中介機構的否定性評價。
表-2 《徵求意見稿》與“86號文”核心條款對比一覽表
嘉木製表
如表-2所示，《徵求意見稿》在負面清單、中介服務、行爲監管、信息共享等方面已經遠遠超過“23號文”和“86號文”，填補了不少立法空白，對於小貸公司健康發展起到了積極的推動作用。
亮點八：強化監管央地協同、省地協調
在“以中央金融管理部門派出機構爲主，地方金融管理機構專司監管”新的監管框架下，央地協同與上下貫通顯得尤爲重要。
對此，《徵求意見稿》第七條明確規定國家金融監管總局負責制定小貸公司監管規則，國家金融監管總局派出機構與地方金融管理機構建立小貸公司監管信息共享機制，實行央地金融監管的信息共享政策。
二、遺留問題的探討
探討一：槓桿率的爭議
在小貸公司融資槓桿倍數上，本次《徵求意見稿》與此前的23號文、141號文保持一致，依然對小貸行業融資槓桿保持嚴苛監管要求，即小貸公司通過銀行借款、股東借款等非標準化形式融入資金的餘額不得超過其淨資產的1倍。小貸公司通過發行債券、資產證券化產品等標準化形式融入資金的餘額不得超過其淨資產的4倍。如此一來，小貸公司融資槓桿率繼續處於低位徘徊。
其實，從金融理論上講，小貸公司應該得到比吸儲放貸銀行更高槓杆才符合邏輯，因爲小貸公司沒有吸收公衆存款，多以自有資產開展貸款業務，即便發生無法兌付風險，也是股東方自己承擔責任，不涉及社會儲戶資金安全問題。
不少學者認爲，1倍的槓桿率等於既要求做小額分散、較高風險客戶羣體，又不給相應槓桿資金，對小貸公司而言，可能是一件無法兩全的事情。所以，在過去很長一段時間裡，理論界呼籲放寬小貸公司融資槓桿比例的呼聲一直很高。
在實踐中，全國各地的小貸公司的融資槓桿率也並不是整齊劃一的。從我們過去幾年對全國6省市、15家小貸公司調研情況分析，多數小貸公司都傾向於槓桿倍數在3-5倍之間，個別小貸公司甚至有10倍槓桿率的情況。
因此，筆者建議可否根據不同小貸公司融資渠道，結合不同業務和風控能力，對小貸公司配置不同的槓桿倍數，以適應小貸公司多元化發展需求。比如，按照大多數小貸公司都能夠接受的3倍槓桿率設定爲一個選項，適當提高小貸公司融資槓桿率。
如此選擇，既符合當前小貸行業利率水準和風險承受能力，有能體現當前大多數小貸公司訴求，比較客觀反映當前小貸行業一線業務人員的普遍期盼。
探討二：跨地區經營制約
長期以來，我國一直禁止小貸公司跨地區、跨省份開展業務。早在2020年，原中國銀保監會發布《關於加強小額貸款公司監督管理的通知》就有禁止小額貸款公司跨省展業的規定，只能在公司住所所屬縣級行政區域內開展業務。
本次《徵求意見稿》對限制小貸公司跨省、跨市展業要求更加嚴格，由此前的“原則性縣域內展業”轉變爲“不得跨自治區、直轄市展業”，還對小貸公司區域經營提出三點要求：（1）不得跨省、自治區、直轄市開展業務。（2）跨地市展業的條件由省級地方金融管理機構規定。（3）網絡小額貸款公司經營區域的條件另行規定。對此，不少小貸公司和市場人士表達了不同的看法，提出全面放開地區限制，讓小貸公司自由選擇經營地區。
我們認爲，對小貸公司跨區域經營問題一定要慎重，不能盲目跨省跨市經營。歷史經驗證明，一旦跨區域盲目擴張，做不熟悉的客戶，馬上就會帶來很多不良資產，最後損失的還是銀行本身，甚至還會禍及各地金融消費者。
今天，我們總體上贊成《徵求意見稿》提出的“立足當地”規定，小貸公司原則上應當在公司住所所屬縣級、省級行政區域內開展業務，不得跨省、自治區、直轄市拓展業務。
未來，隨着互聯網技術不斷推廣和運用，傳統小貸公司跨省市展業可能有所鬆動。借用法規硬性限制小貸公司業務拓展範圍（地域）可能只是一個權宜之計。
我們設想，在條件成熟時，是否可以採取“先省內、後全國”模式，逐步放開小貸公司的跨省業務。就是說，對於經營管理較好、風控能力較強、監管評價良好的小貸公司，經地方金融監管部門同意，可以放寬經營區域限制，拓展到全國區域範圍。從縣域向全國範圍經營轉化，逐漸形成一個循序漸進規範化發展的跨區域經營動態過程。
當然，這種動態過程必須有一個前提，就是小貸公司跨地區經營問題必須先由國家金融監管總局設立統一的市場準入政策和監管標準，對資本實力充足、依法合規經營、信用記錄良好、風控制度完善的小貸公司的進行審覈，然後再允許小貸公司開展跨縣區域性經營，逐步允許在省際乃至全國範圍內開展小貸業務。
探討三：禁止性行爲處罰措施單一
《徵求意見稿》對禁止性行爲的處罰條款規定得較爲原則和粗放，缺乏可操作性。
比如《徵求意見稿》第四十一條“禁止類行爲”規定了小貸公司不得從事的5種禁止類經營行爲：(一)以欺詐或引人誤解的方式進行營銷宣傳，片面宣傳低門檻、低利率、高額度等，誘導借款人過度負債、多頭借貸；(二)採取誘導、欺騙、脅迫等方式向借款人發放與其借款用途、償還能力等不相符合的貸款；(三)面向未成年人推介無擔保個人貸款，以在校學生爲目標客戶定向宣傳信貸產品；(四)將貸款列爲默認支付選項；(五)違反借款人意願搭售商品、服務或附加其他不合理條件。
但是，《徵求意見稿》對這5種禁止類經營行爲對應的處罰條款是第五十九條第二款的規定：“省級地方金融管理機構可以採取監管談話、出具警示函、責令改正、公開通報、記入違法違規經營行爲信息庫並公佈等措施”。但問題是，如果小貸公司從事了誘導借款人過度負債、多頭借貸或者採取誘導、欺騙、脅迫等方式向借款人發放貸款的經營行爲，金融監管機構只採取了監管談話、出具警示函或責令其改正等處罰，顯得過於輕微，並不能起到震懾和懲罰作用。
從法理上分析，上述5種措施本質上只是一種告誡性質的行政行爲，雖然有一定懲罰意義，但十分輕微，實際效果可能並不理想。如果小貸公司置若罔聞，置之不理，金融監管機構又該如何呢？顯然，《徵求意見稿》第五十九條第二款規定並不能真正起到對違規小貸公司有效的震懾作用。
爲此，是否可以在《徵求意見稿》第五十九條“違法違規經營的處理”中再增加一些具體的處罰性規定，明確規定對應的處罰條款，提高條款的可操作性，增加行政處罰的力度。在這方面，美國證劵市場的做法可資借鑑。比如美國證劵監督管理委員會（SEC）擁有一定的準司法權和獨立執法權。
我們認爲，可以考慮增加金融監管機構的司法權和執法權，適當提高國家金融監管機構的處罰權限，加大對禁止類行爲的處罰力度，真正保護金融消費者，維護好小額信貸市場秩序，讓所有市場參與者都能想明白看清楚，真正具備法規的威懾效應。
探討四：調整高額稅賦拓展盈利空間
長期以來，由於小貸公司一直被界定爲普通企業，其稅收參照一般工商企業執行，須繳25％所得稅和6.72%的增值稅及附加。儘管2016年國家推行“營改增”政策後，本意想通過增值稅的抵扣政策減輕企業稅負，但由於小貸公司成本費用主要集中在人力資源和資金成本（融資利息和手續費），實際經營中基本無可抵扣的進項稅款。
2017年10月16日，財政部、稅務總局在《關於支持小微企業融資有關稅收政策的通知》（財稅【2017】77號）提出對金融機構向農戶、中小微企業及個體工商戶發放小額貸款取得的利息收入，免徵增值稅，但大多數小貸公司因身份問題只能望而止步。
今天，隨着《徵求意見稿》發佈，小貸公司已經被定義爲“地方金融組織”。爲此，我們呼籲財政部、稅務總局出臺差異化的稅收優惠政策，鼓勵和支持小貸公司享受與金融機構同等稅收優惠或定向費用補貼，最大程度發揮小貸公司作爲傳統金融體系“毛細血管”作用。
探討五：全面融入徵信系統問題
徵信體系不完善是導致我國小貸公司出現許多問題的重要原因。未來需要進一步發展互聯互通的徵信體系，對其開放央行徵信系統，建立大數據徵信與傳統徵信聯合的雙重體系。否則，不可能杜絕小貸行業中惡意欺詐、失信賴賬等行爲。
雖然中國人民銀行早在2011年就頒佈了《關於小額貸款公司接入人民銀行徵信系統及相關管理工作的通知》，但實際效果並不理想，依然大量存在小貸公司沒有接入央行徵信系統，尤其沒有接入個人徵信系統。
因此，儘快讓所有小貸公司接入中國人民銀行徵信系統、個人徵信系統，開放徵信系統，實行央行徵信中心數據庫與互聯網大數據的徵信新平臺聯通，打破小額貸款徵信業務的瓶頸，推動小貸公司與徵信系統全面接軌，減少信用風險發生，應該是小貸公司健康、高效發展的一個方向。
（顧雷，北京大學普惠金融與法律監管研究基地）
2024年08月27日晚於未名湖畔