楊智傑／京華城不是唯一個案，十多年來公務員都明知違背法令？

▲▼京華城舊址。（圖／記者屠惠剛攝）

楊智傑／國立雲林科技大學科技法律所教授說京華城案20%的容積獎勵違背法令，來自於臺北市的都市計劃法規與其他縣市不同，所導致的誤會。

授權直轄市政府規定容積獎勵

根據都市計劃法第39條：「對於都市計劃各使用區及特定專用區內土地及建築物之...容積率...，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」又跟據第81條：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」因此，對於各都市計劃內建築物的容積率，包括容積獎勵，都授權由直轄市政府和內政部在施行細則中規定。

而內政部、新北市、桃園市、臺南市、高雄市都有在施行細則中，規定在法定容積以外的各種容積獎勵。臺北市原本也有都市計劃施行細則，在2011年被《臺北市都市計劃施行自治條例》取代。原本要給臺北市政府的權力，卻被議會以自治條例取代，導致市政府要修改困難。

2012年以前，全臺灣各縣市政府要給容積獎勵都沒有明確的上限。2012年底，內政部決定統一規定上限，對於「非都更區」，大都是給予最高20%的容積獎勵。內政部除了自己修訂臺灣省的施行細則，也向其它直轄市政府指導，希望各直轄市政府也都明訂獎勵最高20%。

但此時臺北市發生一尷尬狀況。原本都市計劃法賦予臺北市政府的權力，卻被議會改成《臺北市都市計劃施行自治條例》，市政府似乎無法自行修正。提案到議會修正，議會認爲沒有必要將各種容積獎勵寫這麼清楚，維持原《自治條例》第25條的規定即可。第25條規定：「都市計劃地區內，市政府認爲土地有合理使用之必要時，得擬定細部計劃規定地區內土地及建築物之...容積率...」，也包括容積獎勵。

因此，就發生全臺灣所有直轄市與縣市中，只有臺北市沒有細部法規把各種容積獎勵寫成通案規定的情況。而在那之前和之後，臺北市政府一直以來都是在都市計劃或細部計劃中規定容積獎勵。

京華城不是唯一一案

京華城不是第一個在細部計劃中自己訂定某地區的容積獎勵的個案，並被監察院要求改善者。例如，在2010年前後，爲了舉辦花博所推動的「臺北好好看系列二計劃」案的容積獎勵，沒有清楚的法令依據，也是直接在都市計劃書中規定新的容積獎勵。當年雖然被監察院要求改善，但並沒有任何公務員被依圖利罪偵辦。當時的監察委員沒有質疑臺北市政府在計劃書中規定容積獎勵的方式違法，而是認爲該案不符合「興建重大設施」。

一方面，臺北市政府長期以來因爲《臺北市都市計劃施行自治條例》第25條的規定，除了公共空間的容積獎勵以外，其他的容積獎勵，都是在都市計劃書或細部計劃自行規定容積獎勵，而沒有制定通案的規定。這種長期以來的作法，追根究底，可能要回去問臺北市議會爲什麼制定《自治條例》剝奪原來都市計劃法直接給直轄市政府制定施行細則的權力。二方面，過去也有案件被監察院指正，但爲何臺北市公務員卻沒有被辦圖利罪？當然這跟當時的政治背景有關。

並非二位監察委員說違法就真的違法

但另一個原因在於，監察院本身雖然認定某都市計劃書或細部計劃違法而提出糾正或要求改善，但在客觀上，其並沒有真的違法。

要將合法行政處分撤銷，並非監察院說了算？通常必須是行政法院的三個法官或五個法官合議才能作成撤銷行政處分。若沒有行政法院正式判決認定京華城案細部計劃違法，其他機關，包括檢察官、刑事法官，在作「該案是否違反法令」的認定時，須將「該案合法」當成事實前提，作相關的處理。

雖然監察院的調查報告說違法，但監察院並非法院。二位提出調查報告的監察委員不是學法律或都市計劃出身，沒看懂臺北市都市計劃法規的特殊性，就認定違法。行政法院尚須要三個法學專業的法官討論，且法官對於經過專業都委會審查通過所作成的決定，通常都會尊重其專業判斷餘地。

請社會各界關心本案者，須先理解，在都市計劃法授權下，臺北市政府本來就有權力對非都更案給容積獎勵。但礙於臺北市政府都計法令的沿革變遷，過去所有特殊容積獎勵都是在都市計劃和細部計劃中規定，且不是隻有京華城一案。所以，更不要以爲這麼多年來所有公務員與都委會委員都明知違背法令。

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