英國福利國：擊殺巨人的未竟之業，B for Beveridge Report

在最黑暗的二戰時光，名爲「福利國」的花朵盛開。 圖／美國國會圖書館

1942年，是最黑暗的二戰時光，正值納粹德軍所向披靡之際，英國一位從退休中回鍋的公務員，正埋首研究、撰寫一個自己起初不怎麼感興趣的報告。誰知，這份報告卻成爲黑暗中的微光、人民對未來的盼望，更是英國重獲和平後，從斷垣殘壁和崩解的社會秩序中，重新盛開的花朵。

那朵花的名字叫做「福利國」（welfare state）。而那位公務員，則是後來人稱「福利國之父」的威廉．貝佛裡奇（William Beveridge）。

貝佛裡奇出身英屬印度（今孟加拉）殖民地官員之家，在牛津大學雙修數學和古典學，以最優異的成績畢業，後來也鑽研法律。絕頂聰明、精力旺盛的他，在畢業後成爲律師，開始涉足社會服務，也爲報社專欄撰寫文章。

1903年，當貝佛裡奇在東倫敦的慈善團體「湯恩比館」（Toynbee Hall）任職時，開始對失業的成因產生興趣。當時，他與費邊社（Fabian Society）的社會主義大家韋伯夫婦（Sydney and Beatrice Webb）共事，深刻受到其理論影響，致力推動退休金和學校免費午餐計劃。

1908年，已是失業保險權威的貝佛裡奇，在碧翠絲．韋伯的引介下，受邱吉爾邀請加入貿易部，同時因應失業和貧窮問題，着手規劃全國勞工介紹所和國民保險。一戰期間，貝佛裡奇參與人力動員，併成爲糧食部的常務次長。1919年，貝佛裡奇離開公職，轉而擔任倫敦政經學院的校長。

接着二戰來襲，貝佛裡奇深信政府不能沒有他，於是毛遂自薦要再次負責戰時的人力動員。然而時任勞動部部長厄尼斯．貝文（Ernest Bevin）素來與他不睦，並沒有答應，隨便給了他一個閒差——事實上，很少人可以跟貝佛裡奇處得來。他聰明自負，不善處理人際關係；堅信自己的意見是正確、富有邏輯的，更令人煩躁的是，他通常都是對的。在同事與政治人物眼中，他不可一世、令人討厭。

二戰來襲時，貝佛裡奇深信政府不能沒有他，於是毛遂自薦要再次負責戰時的人力動員。然而時任勞動部部長厄尼斯．貝文素來與他不睦，並沒有答應，隨便給了他一個閒差。 圖／維基共享

1941年5月，政務委員（Minister without Portfolio）亞瑟．格林伍德（Arthur Greenwood）主導跨部會的英國傷病制度調查，貝文爲了趕走貝佛裡奇，於是推薦他擔任委員會主席。

貝佛裡奇起初百般不情願，覺得這項工作浪費了自己的才能，甚至在憤怒與挫折中流下眼淚。但開始調查後，他發現若缺乏完整配套，現行制度是不可能成功的，於是在太太鼓勵下，他不但完成傷病與失業保險制度調查，更納入了老年、婦女與兒童福利。

貝佛裡奇考量的原因在於：勞動者不是單獨存在的個體，他們有家庭、會變老，而制度設計要如何因應每個人不同時期所需的協助，同時保留工作的誘因，讓勞動者不至於長期依賴福利生活，成爲一項巨大的挑戰。

貝佛裡奇是典型的「理性經濟人」（Homo economicus）。他主張社會安全網絡的建構，只是接應國民的急難狀態，不該阻滯他們想要向上提升的動機，也不該降低國民改善家人生活的誘因、機會和責任。有別於傳統的社會主義論述，他宣揚的這種福利體系，不僅把工人所需的健康和養老費用，從企業轉移到國家，減輕企業負擔；同時還能改善工人的健康條件和收入水平，讓他們更積極發揮創造力來爲英國產業服務，最終提升英國在戰後的國家競爭力。於是，「充分就業」在他報告中成了社會福利計劃的核心。

貝佛裡奇宣揚的福利體系，不僅把工人所需的健康和養老費用，從企業轉移到國家，減輕企業負擔；同時還能改善工人的健康條件和收入水平，讓他們更積極發揮創造力來爲英國產業服務，最終提升英國在戰後的國家競爭力。 圖／美聯社

經過一年半的研究，《社會保險與相關服務》，也就是《貝佛裡奇報告》呈交國會。報告中，他提議國民應每週繳納保險金，便可在自己患病、失業、退休和喪偶時獲得補助，主張福利體系提供人們生活最基礎的保障，並建議由政府主導，擊殺「五大巨惡」——貧窮、疾病、愚昧、骯髒和懶惰。

二戰戰火正熾，這樣的建言報告當然不會是政府的首要之務。實業家跳出來痛批：「英國奮力趕跑德國蓋世太保，可不是爲了打造一個昂貴的福利國。」時任首相邱吉爾認爲，想通往陽光燦爛、充滿希望的未來英國，最速捷徑是取消戰時的計劃管制；而當時保守黨籍的財政大臣金斯里．伍德爵士（Sir Kingsley Wood）更直截了當地表示：沒錢。

不過貝佛裡奇也不是省油的燈，他上《BBC》宣傳、聯絡以前的媒體同業、到處演講，用盡各種方法闡述自己的理念。另一方面，內閣中反對者的拖延卻也適得其反。

1942年，北非阿拉曼之役的勝利，讓邱吉爾說出戰爭「開始邁向終局」（beginning of the end），這也讓英國人開始思考：一切究竟爲何而戰？如果無法回到過去、無法理所當然接受階級特權、無法忍受因爲出身貧寒而缺乏良好教育、合宜住宅或妥善醫療，那不用打仗、不用躲空襲的戰後生活與社會，會是什麼樣子？「和平」的樣態究竟該是什麼？

如果無法回到過去、無法理所當然接受階級特權、無法忍受因爲出身貧寒而缺乏良好教育、合宜住宅或妥善醫療，那不用打仗、不用躲空襲的戰後生活與社會，會是什麼樣子？「和平」的樣態究竟該是什麼？ 圖／美聯社

人們追求社會公平、渴求「推倒一切、重新來過」，更期待在戰後建立理想國。

就這樣，一本300頁、由政府出版的政策白皮書洛陽紙貴，民衆排隊搶購，總共賣出10萬本，引言部份單獨印製的抽印本，更是狂銷20多萬冊，光是販售報告本身就讓政府賺了一筆。邱吉爾發現這本報告大大提升了士氣，更決定空投這本報告到納粹佔領區，作爲文宣戰的一部分。戰爭結束時，在希特勒的碉堡中還曾發現一份貝佛裡奇報告，裡面有密密麻麻的分析，最後的結論寫着：「在幾乎所有環節上，都優於現行的德國社會保險。」

爲什麼一本戰時的研究報告，又不是什麼小說，居然會成爲暢銷書？

英國人經歷過1930年代的大蕭條後，對自由經濟逐漸失去信心，視其爲導致週期性蕭條與高失業率的元兇，如此背景也促成政府幹預的正當性。當時有9成民衆支持貝佛裡奇的提案，中產階級認爲即使自己不見得從中獲益，也應該建構社會安全體系。特別是「大家同在一條船上」這樣同舟共濟的體認，爲二戰後建構福利國提供了契機。

一本300頁、由政府出版的政策白皮書洛陽紙貴，民衆排隊搶購，總共賣出10萬本，引言部份單獨印製的抽印本，更是狂銷20多萬冊，光是販售報告本身就讓政府賺了一筆。 圖／Bodleian Library Blog

英國大衆理念上的轉變，也是邱吉爾落選的其中一個關鍵。政治人物敏銳地嗅到風向，戰後工黨首相剋萊曼．艾德禮（Clement Attlee）以貝佛裡奇的提案爲基礎，陸續通過數個法案，讓英國成爲當時擁有最完整社會福利體系的國家。

打從孩子出生起，就有家庭津貼可領；緊接着是義務教育的實施，造就教育的普及化；而疾病與受傷，則由全民健保（NHS）來打理；另外政府也推出大量的公共住宅，讓居住品質大爲提升；如果失業了，可以領到失業津貼；最後在老年退休時，則可領取退休金。

從搖籃到墳墓，國家都能陪伴人民度過各種難關。

從搖籃到墳墓，國家都能陪伴人民度過各種難關。 圖／美國國會圖書館

然而對於貝佛裡奇來說，「福利國」的後續發展卻讓他憂心忡忡：要讓福利國順利運作，需要足夠的資金來源，國民也必須提撥自己的部分負擔，但貝佛裡奇在報告中着墨的個人責任，卻完全不受重視。

衆人所稱的「福利國之父」，更是個他到了晚年矢口否認的名號。他在1959年的訪問說：

何謂真正的福利國？而什麼又是正確的「國家與個體責任劃分」？隨着英國政治的更迭，社會福利制度應該如何設計，才能在兼顧社會安全網之時，依舊保留人們就業的動機？

要讓福利國順利運作，需要足夠的資金來源，國民也必須提撥自己的部分負擔，但貝佛裡奇在報告中着墨的個人責任，卻完全不受重視。 圖／維基百科

八〇年代以後，新自由主義席捲英美。柴契爾夫人的名言是：

沒有『社會』這回事。

至此，《貝佛裡奇報告》中同舟共濟的精神分崩離析，只留下「日頭赤炎炎，隨人顧性命」的時代精神。

到了2010年，支持增加福利支出的英國民衆只剩不到4成，和當年的9成支持度相比，不可同日而語。隨着2008年的金融危機爆發，撙節方案也成爲刪減各種福利的大刀，對保守黨來說，這不是意識型態的問題，而是算術的問題。

「沒有『社會』這回事。」八〇年代以後，《貝佛裡奇報告》中同舟共濟的精神分崩離析，只留下「日頭赤炎炎，隨人顧性命」的時代精神。 圖／美聯社

貝佛裡奇在1942年的報告中曾寫道：

貧窮、疾病、愚昧、骯髒和懶惰，貝佛裡奇所稱的「五大巨惡」在這個時代並未消失，反而以新的型態繼續存在。或許當代社會的福利制度，也走到了歷史的革命性時刻。擊殺巨人的未竟之業，仍有待更多向往共同生活的理想家來付諸實現。

「五大巨惡」在這個時代並未消失，反而以新的型態繼續存在。 圖／美聯社