在家門口養老——北京完善首都特色養老服務體系調查

來源：經濟日報

我國老年人口基數大、老齡化速度快，養老服務需求隨之快速增長。如何擴大和優化養老服務供給，滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求，實現老有所養、老有所依，是人口老齡化背景下的重要課題。北京通過創新居家社區養老服務模式，佈局建設區域養老服務中心等一系列措施，推進構建獨具特色的養老服務體系。

養老問題是涉及每一位老年人、每一個家庭的社會熱點和民生焦點。黨的二十屆三中全會對“積極應對人口老齡化，完善發展養老事業和養老產業政策機制”作出系統部署，其中專門提到優化基本養老服務供給，培育社區養老服務機構。

截至2023年底，北京市常住老年人共有494.8萬人，佔常住人口的22.6%，平均每天淨增800人，養老服務需求旺盛。按現有人口結構推算，預計到“十五五”初期（2026年），常住老年人口比例將超過25%；到“十六五”初期（2031年），這一比例將超過30%，進入重度老齡化社會。

近年來，我國養老服務發展呈現強勁勢頭，但與居民對養老服務多樣化、多層次需求相比，還存在服務機構數量有待提升、供給質效需進一步增強等問題。如何切實從老年人需求出發，將老年人真正需要的服務送到他們的牀邊、身邊和周邊？

北京市創新養老服務新模式、新業態，探索建立了以“一清單、一平臺、一張網”爲基礎的養老服務體系。今年，北京市將佈局建設100個街道（鄉鎮）區域養老服務中心，爲老年人特別是“老老人”提供家門口的普惠養老服務。

送到家門口的照料

金秋時節，走進位於北京市朝陽區的福壽苑養老服務中心，康復輔具、乒乓球檯等設備一應俱全。鄰近的老年學堂內，不少老人正在參與書畫、手工製作等活動。

“在這裡，生活照料、醫療健康、心理慰藉和文化娛樂活動等場所一應俱全。”福壽苑養老服務中心總監趙倩說，好的養老服務設施要充分考慮老年人的感受。比如，老人居住的房間裡特別安裝了天軌移位系統，能夠安全地將重度失能老人轉移到助浴室。種種細節設計，就是希望爲老人打造一個安全且有活力的康養環境。

公寓門前的院子裡，79歲的黃秀梅正推着輪椅活動身體。“我從老家青島來投奔兒子，被這裡的環境吸引了。”她坦言，現在每天跟老哥哥、老姐姐在一起很開心。

一人失能，全家失衡。“老老人”的照料，是養老服務剛需，也是許多家庭存在養老焦慮的原因所在。鑑於老年羣體，特別是“老老人”因年齡和身體狀況對專業養老服務的需求，北京今年計劃建設100個街道（鄉鎮）區域養老服務中心，集合養老服務供需對接、資源調度、社區餐飲、老年教育、康養娛樂、集中照護等多重功能，以滿足老年人多樣化的需求。

今年7月，經過改造的福壽苑養老照料中心正式升級爲區域養老服務中心，集社區餐廳、老年學堂、託養服務、醫養服務及綜合服務五大功能區於一體，功能更加完善，服務範圍也更廣泛。大廳內的數字大屏——養老服務統籌調度監管平臺清晰顯示着周邊社區的老年人口數量及養老服務資源分佈，周邊4個社區60歲以上老年人約0.9萬人，共有4家養老驛站和6家養老助餐點。目前，服務中心圍繞“老老人”的需求，提供助餐、助浴、助醫、牀前照護、巡視探訪及適老化改造等服務，月服務量超過1.5萬人次。

印發千萬元惠老券、開展免費健康義診、爲千名失智老年人配備手機NFC貼片“一鍵呼”……今年重陽節期間，朝陽區圍繞老人就餐、出行、文娛、健康、入住機構等方面推出系列爲老惠老服務活動。北京市朝陽區民政局局長楊曉昇介紹，朝陽區是國家養老服務業綜合改革試點區、全國居家和社區養老服務改革試點區。朝陽區踐行積極老齡觀、健康老齡化的理念，打造“區級、街鄉、社區”和老年人“周邊、身邊、牀邊”的“三級三邊”養老服務體系。目前，朝陽區共有街道（鄉鎮）區域養老服務中心14家（全年預計建成17家），各類養老牀位達到2.3萬餘張。

北京市民政局養老服務處副處長王小兵說：“北京將建成更多這樣的區域養老服務中心，將普惠性、專業化的養老服務送到老年人家門口。”

構建養老服務生態圈

北京爲何要建立區域養老服務中心？這要從老年人的養老需求說起。

北京市民政局副局長郭漢橋告訴記者，調查統計顯示目前北京市494.8萬老年人中，99%以上選擇居家養老，不足1%的老年人選擇機構養老。在85.5萬“老老人”和失能失智老年人中，有81.5萬人選擇居家養老，佔比95.3%。可以看出，居家養老更符合老年人的意願，也是北京市養老服務工作的重點方向。

此前，北京市先後佈局設立了不少養老照料中心和養老服務驛站。然而，單就居家社區養老而言，單一經營主體很難具備牀、護、康、助、醫等多元化功能，難以提供全鏈條服務。面對養老政策碎片化、養老服務供需錯配、服務網絡不集成、普惠服務供給不足、產業基礎薄弱等一系列關鍵性問題，必須轉變理念、優化政策、完善機制、發展產業，全面深化養老服務供給側改革。

解決問題的關鍵，在於解決關鍵問題。郭漢橋說：“發展居家社區養老服務，需要整合轄區養老機構、社區衛生服務機構、物業服務企業、家政公司等各類爲老資源，形成功能多元、服務集成的供給網絡。”

以街道（鄉鎮）爲單位，集居家、社區、機構養老於一體，來打造百姓家門口的養老服務綜合體，區域養老服務中心就是在這樣的思路下建設起來的。結合老年人剛需，區域養老服務中心總體上應具備集中養老、社區餐廳、老年學堂、康養娛樂、心理服務等基礎服務功能，以及志願服務、疾病篩查、公益宣傳等拓展服務功能。

不僅如此，北京市依託區域養老服務中心，進一步整合轄區養老機構、社區養老服務驛站和助浴陪診、家政維修、康復護理等各類專業養老服務商，構建“區域養老服務中心+養老服務驛站+專業服務商”共生髮展的養老服務生態圈。藉助這樣的思維，一系列實際問題在實踐中慢慢尋求有效解決方案。

民以食爲天，解決老年人吃飯不便問題一直是北京市養老服務工作重點。北京探索將社區餐廳作爲養老助餐主渠道，爲周邊老年人提供一日三餐的堂食、送餐服務。同時，面向社區其他居民以市場化方式開放，既能保證助餐點盈虧平衡，又能拓寬居家和機構養老服務的獲客渠道。

上午11點，位於北京市海淀區西三旗街道的一處養老助餐點，等待打飯的老人在窗口前排起了隊。工作人員張述春忙得擡不起頭，一中午他至少要盛幾百份餐。

西三旗街道擁有衆多社區和大量老年居民，他們常常爲日常餐飲問題煩惱。爲了應對這一挑戰，2023年10月，街道投資建設並委託專業團隊運營的養老助餐點正式啓用。該助餐點每日爲老年人提供多樣化的菜品選擇，包括素食、葷食以及特色麪食等。老年人可以根據自身實際需求選擇餐量，既滿足口味需求，又避免食物浪費。

“以前在家做飯，一個菜嫌少，兩個菜又浪費，到頭來頓頓吃剩菜。”社區居民馬志勝說起以前的難處，“如今有了助餐點，每天只需提前預約，早午晚飯就都解決了，十來塊錢能吃得飽飽的。”

通過助餐點，西三旗街道逐步推進社區養老助餐網絡建設。“目前我們已經建設了21個社區助餐點，每天由專門車輛進行配送，還有2個助餐點正在建設中。”助餐點負責人郝圓媛介紹，這樣的社區養老助餐網絡，大大方便了社區老年人，尤其是那些高齡、行動不便的“老老人”。

北京市通過擴大養老機構助餐服務範圍、鼓勵社會餐飲企業參與、開放企事業單位內部食堂等多種方式，不斷增加養老助餐點的數量和種類。截至目前，北京市已建立2100多個養老助餐點，覆蓋四分之三的城鄉社區，爲老年人提供更加便捷實惠的餐飲服務。

尋找公益與市場平衡點

目前，北京在積極推進區域養老服務中心建設，但養老服務體系建設仍存在一些困難和挑戰。無論是場地選址、資源整合還是監管調度，都還有很多問題需要回答。

區域養老服務中心應該建在哪裡？按照以空間換服務的思路，聚焦老齡化程度高、高齡和失能失智“老老人”密集區域，加大養老服務設施供給，全面佈局養老服務設施集羣，實現“老老人”在哪裡，設施供給在哪裡，服務跟進到哪裡。

“利用現有設施轉型升級，是佈局養老服務設施集羣的重要方式。北京支持政府無償提供設施的養老照料中心、鄉鎮敬老院轉型升級，爲建設區域養老服務中心提供支持。”王小兵表示，今年佈局建設的100個區域養老服務中心中，就有74處是轉型升級的設施。

“此外，我們嚴格落實新建小區配建養老設施規劃、建設、驗收、交付四同步，組織開展老舊小區養老設施補短板行動。公建養老設施必須用於發展保障性、普惠型養老。”王小兵說。

老年人的需求多種多樣，對於養老服務綜合體來說，不能完全憑一己之力滿足。受訪的養老機構負責人認爲，區域養老服務中心不是一個單獨個體的概念，而是一個平臺樞紐。爲此，要創新養老機構的運營思維，從過去的關起門來服務老人，轉變爲串聯起各類資源，不斷將服務外延。

今年1月1日，北京市首家街道（鄉鎮）區域養老服務中心——紫竹院街道養老服務中心正式投入運營，迎來首批老人。紫竹院街道養老服務中心負責人齊頌朝告訴記者，不同於傳統的服務方式，中心的社區餐廳不僅對外開放，還爲行動不便的老人提供上門送餐服務。工作人員共梳理出百餘種養老服務需求，並針對每一種需求制定了服務規範和標準，老人在家中養老，也能享受到專業的養老服務。

建設養老服務體系，養老資源的整合和調度也是一大挑戰。老年人有了派單需求，誰來接單？如何服務？分散的經營主體很難打破空間限制，爲居家老年人提供全時空的服務響應。這就需要探索建立養老服務綜合體、養老驛站網點統一打包委託運營機制，由品牌服務商連鎖化運營，提高經營主體集中度。

齊頌朝認爲，依託區域養老服務中心，可以探索利用市場化方式，整合小散弱的社區養老服務驛站，推動驛站由綜合體運營商統一運營，或者將驛站納入綜合體運營方供應商體系，形成規模效應。

“作爲從事多年養老服務的機構，我們在運營各類養老服務主體時，發現各個養老服務業態的服務側重點各不相同，如果可以有機結合起來，便能實現1+1>2的效果。”北京康養集團老年福養老服務中心主任蘇妤表示，老年福養老服務中心將轄區內的各類養老服務組織，運用“以院統站帶點，輻射居家”的服務模式，通過做好“老老人”“小老人”的爲老服務工作，整合資源，打造無圍牆的養老機構，讓專業服務進入尋常百姓家，也讓機構服務更爲居家舒適。

“普惠養老服務兼具公益屬性與市場屬性，有別於補缺型的兜底保障服務和市場化的高端服務。發展普惠養老服務，不能忽視養老服務公益屬性來發展商業模式，也不能忽視養老服務供給的市場規律而只強調普惠。普惠養老服務要基於有爲政府與有效市場有機結合，尋找養老服務公益屬性和市場屬性的平衡點。”郭漢橋表示，要根據老年人的養老服務需求，設計形成一整套普惠養老服務供給清單。有了需求清單，就要進一步明確供給主體、方式和價格等，還要整合轄區各類涉老服務經營主體。這就需要搭建具備供需對接、服務商管理、服務調度和質量控制等功能的綜合運營管理信息平臺。

“養老服務綜合體是在街道鄉鎮層面建立的，養老驛站是在社區層面建立的，服務商實際上遍佈社區。三者結合起來，提高養老服務供給的組織化程度，也就相當於組建了一張普惠養老服務網絡。”郭漢橋說，這一模式，既是市場化養老服務實現可持續發展的商業模式，也是構建居家社區機構養老一體化發展的普惠供給模式。從試點實踐情況看，商業模式基本成型，可持續運營基本實現。

整體謀劃完善服務體系

養老服務是一項複雜的系統工程，涉及政府、市場、社會和家庭等多方面。完善養老服務體系必須整體謀劃、統籌推進、分步實施，才能解決政策碎片化、主體小散弱、產業發展不充分和社會參與不足等問題，最大程度凝聚各方共識、形成合力，實現高質量發展。

養老服務人才的專業性是做好服務的基礎。北京市民政局養老服務處處長楊志偉介紹，目前，北京市共有養老服務從業人員3.3萬人，其中養老機構護理員1.6萬人，護理比爲1∶3左右。爲吸引、培養、用好、留住養老服務人才，北京市民政局聚焦實施增量擴容、提質增效、拴心留人“三大工程”，通過建立校企合作培養對接機制、擴大養老護理員來源渠道、分級分層開展養老服務人才能力提升培訓、籌辦養老護理職業技能競賽、宣傳養老護理行業模範典型等多種形式，加快建設一支儲備充足、職業規範、穩定可持續的養老服務人才隊伍。

“隨着老齡化、高齡化進程不斷髮展，老年人多樣化、高品質的養老服務需求日益增長，對照護隊伍也提出了更高要求。下一步，我們將繼續圍繞引才、育才、薦才、競才、評才、留纔等重點環節發力，依託街道和鄉鎮區域養老服務中心打造照護人才供需對接平臺，讓更多老人享受專業普惠的居家養老護理服務。”楊志偉說。

提升養老服務專業化、標準化、智慧化，還需要不斷完善居家養老服務系列標準。僅靠政府補貼，養老服務機構難以實現長遠發展。在政策引導下，企業依託專業和高質量服務，才能獲取更多資源。

“好政策可以看到大前景。比如，智慧養老就是養老領域發展趨勢。目前，我們的產品涵蓋智慧產品應用、智慧服務供給和智慧服務管理，也在推廣應用智慧照護系統，推動照護服務標準化、可視化和管理智能化。”北京福壽苑養老服務有限公司總經理方小山說。

郭漢橋表示，北京探索具有首都特色的養老體系，從政府端看，核心是完善養老服務體系系統架構，重點是大力發展居家社區養老服務。依託區域養老服務綜合體、社區驛站網絡和專業服務商，共同補齊居家服務最後一塊拼圖，打通居家養老服務供給入戶上門服務的“最後一公里”“最後一百米”。從市場端看，通過探索建立可持續運營的商業模式，一站式服務、一體化管理，一攬子解決需求太分散、主體不集約、服務不集成、人才無支撐、財務不可持續的問題。從用戶端看，不同年齡、不同身體狀況的老年人特別是“老老人”，可依託這一供給體系與網絡，以社會化、市場化方式獲取家門口的普惠養老服務。

“要讓老年人特別是‘老老人’感受到家門口的各類養老服務需求響應更快速、服務更專業、價格能承受、質量可放心、安全有保障，實現養老不離家、養老不離街、養老不離親，有效化解社會養老焦慮。”郭漢橋說。