中國土地財政報告2024：土地財政大降，非稅收入飆升
文：任澤平團隊
導讀
二十屆三中全會提出“深化財稅體制改革”、“防範化解房地產、地方債務等重點領域風險”。
當前地方財政的突出問題，概括講：土地財政大降，非稅收入飆升。
當前土地市場遇冷，明顯拖累地方財政。由於樓市持續疲弱，房企資金緊張、拿地意願偏弱，土地市場大幅下滑連續兩年拖累地方財政，2023年地方國有土地使用權收入5.8萬億，較2021年峰值下滑31.8%。一般來說，土地成交到土地出讓收入入庫具有時滯，由於當前土地市場延續冷淡態勢，因此未來一段時間土地財政仍有下行壓力。
目前看，土地財政仍是地方財政的核心組成，考慮土地出讓收入及相關稅費，土地財政直接貢獻財政收入的比重超4成，其中土地出讓金是主力。2023年土地出讓金和房地產特有五稅對地方財政的貢獻比重分別爲31.6%、10.1%。
過去，在房地產市場快速發展的增量階段，土地財政在補充地方財力、推動經濟增長、完善城市公共基建等方面起到了積極作用。現在，伴隨着房地產進入存量時代，市場仍處於深度調整階段，土地市場持續深度低迷，“土地財政”坍塌負面影響逐漸顯現，比如地方財政收支矛盾加劇、地方償債壓力大、地方拖欠企業工程款大幅上升、部分地區工資社保面臨發放困難、非稅收入大幅上升、營商環境嚴重惡化等。
最近很多企業反應，地方大量出現罰沒、倒查稅、異地執法等現象，爲過去幾十年所罕見，1-7月全國非稅收入2.4萬億，同比增長高達12%，嚴重影響營商環境和企業信心，建議高度關注重視，越是這個時候，越要放水養魚，與民休息 。
當前的房地產形勢可以概括爲：政策環境已接近2014年最寬鬆階段，但形勢嚴峻性爲1998年房改以來之最，已經嚴重拖累中國經濟、就業、地方財政和金融穩定全局，這是週期性和政策性因素疊加的結果，需要採取更大力度的救市措施，否則存在落入日本“失去三十年”陷阱的風險。但辦法總比困難多，只要採取實質有力措施，中國房地產還有較大發展空間。
我國未來城市化、改善型、城市更新等還有很大空間，如果措施有力，中國不會重演日本“失去的三十年”。
當前必須重啓樓市信心，短期看，下半年需要更大力度的增量政策，扭轉當前的嚴峻局面，三招可救地產：
1）組建3萬億以上的大型住房銀行，利率要低、期限要長、規模要大，收購開發商的土地和商品房庫存，用於租賃房保障房，一舉多得，解決地方財政、開發商現金流、居民“爛尾樓”的問題，同時解決新市民的住房保障體系，將起到各界拍手叫好的效果；
2）全面取消限購，迴歸市場化，釋放剛需和改善型需求，一線城市應搶抓“金九銀十”的時間窗口率先放開郊區和大戶型限購以提振人氣；
3）持續降息，包括降低二套房存量房貸利率，通過降準降低銀行負債成本。此外，還可以考慮完善多孩家庭購房支持政策。
長期看，存量時代下，土地出讓收入和房地產開發建設環節稅收規模增速降低是趨勢，“土地財政”亟需轉型。一方面，減少地方政府對土地財政的依賴，擴展消費稅、個人所得稅等地方政府穩定、持續的收入來源；另一方面，促進新型產業發展，增加地方政府財源，比如向股權財政轉型。
目錄
1 現狀：近年土地市場低迷、拖累財政
2 土地財政的成因及構成
2.1 成因：體制機制改革+城鎮化
2.2 構成一：土地財政貢獻超4成地方收入，土地出讓收入是主力
2.3 構成二：土地出讓金及土地相關稅費佔房價的6成以上
3 影響：地方財政收支矛盾加劇、償債壓力大
4 啓示：當務之急是重振樓市，長期推動新一輪財稅改革，健全央地財稅體系
正文
1 現狀：近年土地市場低迷、拖累財政
當前房地產市場處於調整階段，土地市場明顯遇冷。供給端，在“以房定地”的去庫存背景下，土地供應縮量；需求端，房企資金緊張、拿地意願偏弱，供求雙雙下滑。具體表現如下：
1）供應方面，在“以房定地”要求下，整體住宅用地供應明顯下降，2021-2023年100大中城市住宅類用地供應規劃建築面積複合增速-22.2%，2024年1-6月同比-36.2%、降幅擴大。2021年，全國22個重點城市實施“兩集中”政策，全年住房供應不超過3批次。2022年，隨着土地市場調整，多數城市打破“兩集中”限制，各地根據市場情況調整全年供地批次和時間，實行“少量多次”供應。2023年，各地供地計劃與市場情況掛鉤，實行“預供地清單”制度，供地節奏靈活調整。2024年開始，去庫存是重點，各地在“以房定地”的要求下，土地供應繼續縮量。數據顯示，2021、2022、2023年和2024年1-6月，100大中城市住宅類用地供應規劃建築面積同比增速分別爲-16.3%、-28.9%、-21%、-36.2%。
2）需求方面，房企資金緊張、拿地意願不足，2021-2023年100大中城市住宅類用地成交面積年均複合變動-10.6%。受房地產市場銷售冷淡、房企資金不足、投資意願低迷的影響，2021年以來土地市場成交萎縮，2021、2022、2023年和2024年1-6月，100大中城市住宅類用地成交面積同比增速分別爲-12.3%、2.9%、-20.8%、-29.6%，其中2022年小幅正增，主因供應優質地塊佔比相對較高、國資拖底等。從溢價率看，2024年6月百城土地溢價率3.06%，處於近十幾年的低位水平，反映土地市場熱度較低。
3）分區域看，一線和核心二線城市好於三四線，但受整體市場情緒影響，市場下行趨勢蔓延。2021年百城中二、三線城市住宅類用地成交面積同比先轉負，一線城市維持小幅正增，2022、2023年各線城市均轉爲負增長，2021-2023年一、二、三線城市同比複合增速分別爲-31.0%、-31.2%、-20.2%。2024年1-6月，由於百城土地供應降幅擴大，各線城市成交面積均有所下滑，一、二、三線城市同比變動分別爲-44.1%、-16.1%、-36.5%，二線城市降幅有所收窄。具體城市看，2024年1-6月，統計的29個重點一二線城市土地成交建面同比-22.5%、成交總價同比-35%。其中，北上廣深成交面積和總價均有所下降；二線城市中除了濟南、武漢、福州成交面積和成交總價均同比正增，其他城市均有所下降。
土地市場走弱連續兩年拖累地方財政，2023年地方國有土地使用權收入5.8萬億，較2021年峰值下滑31.8%，未來土地財政仍有下行壓力。2024年1-6月地方土地出讓收入累計同比下降18.3%、降幅環比擴大4.3個百分點。土地出讓收入爲地方政府性基金收入主體，近年佔比近9成，土地出讓收入持續下滑是財政收入的主要掣肘因素之一。需要注意的是，土地出讓合同中規定“土地出讓成交之後，合同簽訂後的1個月內繳納出讓價款50%，餘款最遲付款時間不超過一年”，而土地出讓收入採用的是“收付實現制”，當年簽訂的土地出讓合同價款並不一定在當年全部繳入國庫，土地出讓收入存在滯後性。由於當前土地市場延續冷淡態勢，所以未來一段時間土地財政仍有下行壓力。
2 土地財政的成因及構成
2.1 成因：體制機制改革+城鎮化
土地財政的形成既有體制機制改革原因、也有其形成的歷史必然性，一方面分稅制改革使“財權上移、事權下放”，在土地國有和用途管制的背景下，地方政府傾向於向土地要收入，另一方面城鎮化快速發展帶來房地產市場發展，地方政府“因地生財”獲得發展紅利。
1）分稅制改革是起點。1994年分稅制改革後，中央上收財權、下放事權，地方財政收入佔比驟降、支出佔比降幅不大。1994年地方財政收入佔全國財政收入比重從上一年的78.0%驟降到44.3%，地方財政支出佔比從上一年的71.7%降到69.7%。
分稅制改革後，地方財政收支壓力大，除了尋求中央政府的轉移支付外，還向土地要收入。分稅制改革將城市土地有償使用收入、土地增值稅、房產稅全部劃歸地方政府，這使得地方政府收入與土地開發、房地產行業緊密相連。
2）土地國有+用途管制是基礎，現行的土地制度給予地方政府對土地的實質控制權。根據《土地管理法》規定，城市市區土地歸國家所有，農村和城市郊區的土地歸集體所有。根據《城市房地產管理法》，城市國有土地使用權可以有償出讓，但農村集體土地必須被徵用轉爲國有土地才能出讓。在分稅制改革之後，中央政府不再參與土地出讓權益的分配，地方政府與土地的關聯度進一步提升。
3）城鎮化快速發展及地方政府“GDP錦標賽”是推動力。一方面，城鎮化的快速發展推動房地產市場大發展。1990-2023年，中國常住人口城鎮化率從26.4%增至66.2%，城鎮人口從3億人增至9.3億人，淨增6.3億人。另一方面，雖然現在“唯GDP論英雄”的時代已不在，經濟增長更加註重高質量發展，但是過去一段時間經濟增長仍是地方政府考覈的重要指標，在這一機制之下，推動經濟增長成爲地方政府關注的重要因素。
2.2 構成一：土地財政貢獻超4成地方收入，土地出讓收入是主力
當前，土地收入仍是地方財政的核心構成，相關稅費也成爲地方財政收入的重要部分，合計直接貢獻的收入超4成。如果僅考慮地方政府本級財政收入、政府性基金收入，2023年地方財政收入約18.4萬億。其中，地方本級收入11.7萬億，佔比63.9%，與土地、房地產直接關聯的稅收佔地方財政收入的10.1%；政府性基金收入6.6萬億，佔比36.1%，土地出讓收入佔地方財政收入的31.6%。因此，在不考慮土地融資的情況下，土地財政貢獻了地方財政收入的約41.7%。
1）土地出讓收入佔地方財政的比重在3-4成，是土地財政的主力。2010-2021年，國有土地使用權出讓金從2.8萬億元增至8.5萬億元，年均增速5.4%，2022年開始，土地市場明顯遇冷，在供需雙緊的背景下， 2023年降至5.8萬億元，較2021年高點下降31.7%。
從土地出讓金佔地方財政比重看，地方政府對土地收入依賴度較高，2012年-2023年間，土地出讓金佔地方財政的比重平均爲34.0%，其中在2020年達到最高的43.2%。
2）與土地、房地產直接相關的稅收佔地方財政的10%左右，其中交易環節的土地增值稅和契稅佔6.1%。與土地、房地產相關的稅收包括房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地佔用稅以及契稅，這些稅收收入全部劃歸地方使用，納入地方一般預算收入。5個房地產特有稅收合計從2007年的2755.3億元飆升至2021年的2.1萬億元，年均增速16.8%，2022年降至1.9萬億元、2023年降至1.85萬億，較2021年高點下降10.8%。
從房地產特有5稅佔地方財政比重看，2012-2023年5個特有稅種佔地方財政比重的平均值10.8%，佔比相對穩定。具體看，交易環節的土地增值稅和契稅是主力軍，2023年兩者合計1.2萬元、佔5個房地產特有稅種的60.4%、佔地方財政的6.1%。
2.3 構成二：土地出讓金及土地相關稅費佔房價的6成以上
宏觀層面看，土地出讓金和相關稅收占房價的6成。2012-2023年，土地出讓金佔商品房銷售額比重平均值43.7%，其中2015、2016年由於行業庫存壓力較大，土地市場低迷，土地出讓金佔比分別爲35.3%、30.3%，爲近十年最低，此後佔比呈上升趨勢，2023年土地出讓金佔比爲49.7%。2023年，土地出讓金和5個特有稅種合計佔商品房銷售額比重爲65.6%。
中觀層面看，地價及相關稅收占房價比重近6成。我們抽取北上廣深以及杭蓉等8個城市進行中觀城市層面房價構成的核算。房價可以分解爲：樓盤建設成本（建安成本）、土地轉讓費、政府稅收以及企業毛收入。
1）2023年土地成本占房價的比重約38.0%。我們將上一年的土地出讓價格作爲下一年房價的成本，即將2022年的土地出讓價格作爲2023年房子的土地成本。根據樣本城市的計算結果，2023年土地成本占房價的比重約38.0%，其中一線和二線平均分別爲41.7%、34.3%。
2）2023年建安成本占房價比重約8.1%。考慮到房地產開發週期，我們用2022年的建安成本作爲2023年樓盤開發成本。根據計算，樣本城市建安成本占房價比重的均值在8.1%，其中一線和二線平均分別爲6.2%、9.9%。
3）2023年房地產相關稅費佔房價比重約17.2%。我們把房地產直接和間接相關稅收歸爲土地相關稅和其他稅，其中土地相關稅收約爲土地出讓金的15%、其他稅約爲房價中扣除土地出讓金、土地稅費和開發成本之後的25%，以此計算的房地產相關稅費佔房價比重均值爲17.2，其中一線和二線平均分別爲17.3%、17.2%。
4）2023年企業毛收入占房價的比重約36.7%。2022年，除去政府所得和建安成本的企業毛收入平均佔比爲36.7%，其中一線和二線平均分別爲34.8%、38.6%。
微觀層面看，地價+稅收佔比在6成左右。通過行業層面的數據估計，拿地成本占房價的4成以上，稅收佔比約14%，政府所得的地價和稅收兩項之和占房價的6成左右。
此外，通過分析上市房企經營數據可以發現，上市房企的高地價項目陸續進入結算期，土地成本佔營業成本比重不斷升高，房企利潤被擠壓。2018-2023年樣本房企土地成本占房地產開發成本的比重從37.9%增至52.6%，同期淨利潤率從13.4%降至5.2%，房地產業務盈利空間逐步收窄。
3 影響：地方財政收支矛盾加劇、償債壓力大
過去，在房地產市場快速發展的增量階段，土地財政在補充地方財力、推動經濟增長、完善城市公共基建等方面起到了積極作用。
1）土地財政緩解地方政府支出壓力、補充地方財力。分稅制改革使得地方財政收支缺口加大，1994年地方財政收入和支出缺口從上一年的61億元轉變爲-1727億元，此後一直爲負且缺口越來越大，2023年已達11.9萬億元。除了中央政府的轉移支付外，土地財政成爲地方政府彌補缺口的重要收入來源。
2）充分發揮土地要素作用，推動經濟增長、加快城鎮化進程。土地財政將土地要素充分激活。一方面通過出讓土地使用權，爲基礎設施建設融資，擴張投資規模，推動經濟增長；另一方面通過土地開發和利用，城市佈局逐漸發展，城市空間外延，城鄉空間格局完善。地方政府賣地所得用於當地基礎設施建設，開發商獲得地塊開始開發建設，能夠帶動周邊地區地價房價的上漲，地方政府藉此獲得更多的收入，實現GDP和地方財政雙增長，同時也推動了城鎮化的進程。
當然，我們也應該正視土地財政帶來的待解問題，包括推升房價、推高庫存等。過去在旺盛的市場需求下，通過高溢價成交，核心一二線城市不用通過大量土地供應便可獲得高額土地出讓金，高地價推升高房價，而三四線城市由於對土地財政的依賴，土地供應未能匹配實際需求，土地庫存難以消化，從而形成“一二線高房價、三四線高庫存”的問題。分地區看，2010-2020年東部城市建設用地增速低於城鎮人口增速3.3個百分點；而中部、東北、西部分別高20.3、17.4、24.3個百分點。分規模城市看，2010-2020年1000萬人以上城市城區人口增長25.4%，但土地供給僅增長2.6%；20萬人以下城市人口增長22.8%，土地供給增長47.8%。
現階段，伴隨着房地產市場的調整，土地市場持續低迷，拖累地方財政，負面影響顯現，包括地方財政收支矛盾加劇、地方債務壓力大等。
1）土地財政收入下滑，地方財力被削弱，相關財政支出收緊。從收入看，土地出讓金收入是政府性基金收入的主要組成部分，2022、2023年地方土地出讓收入分別同比下降23.1%、11.2%，拖累地方政府性基金同比分別下降21.5%、10.1%。從支出看，依賴土地出讓收入安排的相關支出減少。政府性基金以收定支，由於土地出讓金減少，因此意味着與土地出讓金相關的財政支出也會減少。2022年、2023年，國有土地使用權出讓金收入安排的支出同比分別-17.8%、-13.2%。
2）地方財政對中央財政依賴度增加、中西部省份對轉移支付等非稅收入的依賴度更高。數據顯示2021-2023年地方政府財政收入對政府性基金的依賴度從32.7%降至23.1%，對中央轉移支付和稅收返還的依賴度從28.6%增至36.0%。分區域看，中西部省份對轉移支付的依賴度更高，從轉移支付程度（中央對地方轉移支付和稅收返還/一般公共財政支出）看，東部沿海地區自給程度相對較高，2023年北京、上海、江蘇、浙江、廣東中央轉移支付佔比小於20%。西北、東北和西南省份自給程度較低，其中黑龍江和西藏中央轉移支付佔比高於80%。此外，中西部地區罰沒收入佔比相對較高，雖然帶來了地方財政收入的增加，但是不利於當地營商環境改善。
3）地方債務壓力大、償還風險增加。土地出讓收入是政府一般公共預算支出的補充項，也是地方政府專項債償還的來源之一，在土地出讓金減少的背景下，由於債務付息相對剛性，地方債務償還壓力較大。截至2024年6月，地方政府債務餘額42.6萬億元、同比增加12.7%，其中專項債務餘額26.4萬億元、同比增加14.9%。此外，由於過去房地產市場下行、土地市場熱度下降，城投拿地兜底成爲常態，然而部分平臺公司將獲得的土地通過抵押的方式進行融資，積累巨大風險，在土地價值下降、未來土地預期收益減少的情況下，債務償還風險增加。
4 啓示：當務之急是重振樓市，長期推動新一輪財稅改革，健全央地財稅體系
當前必須重啓樓市信心，短期看，下半年需要更大力度的增量政策，扭轉當前的嚴峻局面，三招可救地產：1）組建3萬億以上的大型住房銀行，利率要低、期限要長、規模要大，收購開發商的土地和商品房庫存，用於租賃房保障房，一舉多得，解決地方財政、開發商現金流、居民“爛尾樓”的問題，同時解決新市民的住房保障體系，將起到各界拍手叫好的效果；2）全面取消限購，迴歸市場化，釋放剛需和改善型需求，一線城市應搶抓“金九銀十”的時間窗口率先放開郊區和大戶型限購以提振人氣；3）持續降息，包括降低二套房存量房貸利率，通過降準降低銀行負債成本。此外，還可以考慮完善多孩家庭購房支持政策。
1）組建住房保障銀行，降低收儲成本。5月17日，央行提出設立3000億元保障房再貸款，爲房地產去庫存提供了有效路徑。7月30日，中共中央政治局會議提到：堅持消化存量和優化增量相結合，積極支持收購存量商品房用作保障性住房。當前去庫存的方向已經明確，但是考慮到收儲成本爲資金利率加上配套融資和運營成本，收儲建設保障房的收益難以覆蓋成本，地方政府收購動力不足。央行保障房再貸款年利率1.75%，根據估算，銀行放貸給國企的利率至少約3%，而保障房的租售比僅約2.75%。爲了激發地方政府收儲動力，可繼續降低再貸款資金成本、減少配套資金比例。此外，收儲所需資金總量要加碼，兩年內或需兩萬億左右，加快推動完善住房保障體系。
2）全面取消限購，迴歸市場化。現在市場處於調整階段，是取消限購的良機，發達國家對國內居民沒有限購措施，都是通過價格和稅收調節，而不是人爲的行政手段，違背市場經濟。一二線市場如果活躍起來，可以通過多貢獻土地財政、稅費拉動經濟增長。從國際經驗看，海外典型國家核心城市房地產長期向本國、全球買家開放，不限購也不限售，遵循市場化原則。對比海外，我國一線城市如北京的核心區域購房政策限制明顯較多。目前，京籍單身人士，且名下無房者，限購1套；若京籍已婚家庭，以家庭（夫妻雙方與未成年子女）爲單位限購2套；非京籍家庭需滿足連續五年個稅/社保，在北京無房的可限購1套。另外，2024年4月3日後以上家庭、個人均可在五環外加購一套住房。（參考）
現在二線城市已漸近放開限購，未來一線城市也應該漸近放開，可以先從遠郊區開始，先對有穩定工作的人放開，核心區可以先放開大戶型。一線城市放開限購可以先從放開遠郊區限購開始，首先對有穩定工作的人放開，這個是合理剛需，可以讓沒有戶口的常住人口能夠安居樂業，其次對外地羣衆放開；核心區可以先放開大戶型，比如廣州今年1月正式取消120平米以上的住房限購，本質上就是將豪宅市場向全國購房者開放。當前樓市仍處調整階段，不用擔心取消限購引起市場過熱，取消限購短期將促進房地產築底回升。中長期可考慮在市場企穩後，通過徵收房地產稅等稅收機制調控市場，同時能爲地方財政增加穩定稅收來源，通過人地掛鉤實現供求平衡，一舉兩得。
3）降低存量房貸利率，包括二套存量房貸利率，配合降低相關稅費，減少購房成本，爲居民減負。隨着“517新政”落地，多城取消房貸利率下限，房貸利率步入“3時代”。根據貝殼研究院，2024年5月百城主流首套房貸利率平均爲3.45%，較4月份下降12bp；二套主流房貸利率平均爲3.90%，較4月份下降26bp。而有些存量房貸利率仍在4%左右，新增貸款和存量貸款利率利差走闊，無形中增加了居民貸款壓力，提前還貸有所升溫。現在存量房貸利率和新增的房貸利率差距較大，仍有必要推動降低存量房貸利率，之前降低了首套，社會反響很好，二套的也應該降低，這是善政。可以通過繼續下調存款利率等方式，緩解銀行淨息差壓力。
4）對多孩家庭提供購房支持，包括髮放購房補貼、降低房貸利率等。一方面，多孩家庭的換房意願更爲強烈，人口增加使得家庭對於增加住房空間有更大的要求，但是由於購房換房成本高，部分需求難以釋放；另一方面，高房價是降低家庭生育意願的“三座大山”之一，中國大城市的房價收入比和居民房貸壓力位居世界前列，高成本抑制生育意願。給予有孩家庭購房政策傾斜，降低撫養直接成本，短期有助於擴內需、穩增長、穩就業，長期有助於提振生育水平、提升人力資本、增強經濟社會活力，一舉多得。
長期看，房地產存量時代來臨，“土地財政”亟需轉型。在快速城鎮化和工業化階段，土地出讓收入和房地產開發建設環節稅收是地方政府資本原始積累重要來源，而存量環節的房地產稅難以應對城市拆遷改造、大量基礎設施建設等一次性、大規模的財政支出。隨着我國城市化繼續推進，新房成交佔比正不斷下降，土地出讓收入和房地產開發建設環節稅收規模增速降低是趨勢，地方財政需要補充新稅源。
1）深化財稅體制改革。建立和完善與事權相匹配的地方財政體制，調整中央和地方政府支出責任，減少地方政府謀求預算外收入的動機，賦予地方政府更多的稅收權限。
2）減少地方政府對土地財政的依賴。擴展消費稅、個人所得稅、房地產稅等地方政府穩定、持續的收入來源，發掘培育地方主體稅，構建地方稅收體系，改變地方政府單純靠土地收益作爲地方政府收入主要來源的現狀，保證地方政府提供公共產品的長期穩定稅源。
3）促進財政轉型，增加地方政府財源。促進新型產業發展，積極強化國有股權的市場化參與度，打造地方特色產業集羣，通過新經濟、新產業培育新增長引擎，拓寬未來穩定的收入渠道。