【專家之眼】解析美國2023財年「自由航行行動」報告

美國國防部長奧斯丁。(法新社)

5月30日中國大陸國防部例行記者會，解放軍軍事發言人吳謙針對美國國防部近日發佈2023財政年度航行自由 (Annual Freedom of Navigation Report)報告內容提出抨擊。此份年度報告系依據美國國會2017年財政年度國防授權法案(NDAA：National Defense Authorization Act)第1275條，每年向國會提出各個財政年度執行「自由航行行動」(FONOPS：Freedom of Navigations Operations)計劃總結成果報告。

其實美國國防部從1991財政年度開始，就定期向國會回報執行「自由航行行動」成果統計資料，但都是併入國防部向國會所提出年度報告附件資料。但從2017年財政年度開始，就必須以專項報告規格單獨向國會提報。

儘管在2017年國防授權法案第1275條第(d)款列出明確本報告落日條款，註記「從2021年12月31日後就不須依據本條提出報告」(No report is required under this section after December 31, 2021.)；但是美國國防部還是繼續製作此項年度報告，並且還專門配合發佈新聞稿，採取更積極態度，對外公佈年度報告內容。

筆者多年來經常撰稿解析報告內容，總是發現其中論述粗糙錯誤百出，今年報告(https://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/FON/DoD%20FON%20Report%20for%20FY23%20(Corrected).pdf)亦不例外。現僅就其針對兩岸，所列各項挑戰其所認定不符國際法理之「過度海洋權益主張」(excessive maritime claims)，提出解讀分析，祈請各方先進不吝指教。

首先針對我方依據中華民國領海及鄰接區法第7條第3款：「外國軍用或公務船舶通過中華民國領海應先行告知。」美國認爲要求先行告知不符國際法理，因此刻意在不告知狀況下強行通過我方領海，藉此表達異議。

在此必須指出，美方從2011年開始，都會在其年度報告中，記載曾以具體行動，針對我方此項法條表達異議，但其所採作爲皆系位於南沙、東沙或是南海，從未在臺灣海峽周邊水域實施過相關行動。由此其實足以證明，美國確實理解並接受我方爲南海諸島主權爭議當事國，否則不會列出在前述島礁周邊或是相關水域遂行此等作爲。

至於針對大陸方面，今年共計列出五項；其中針對中國大陸劃設領海直線基線不符國際法提出異議：Straight baselines not drawn in conformance with international law. （Declaration of the Government of the PRC on the Baselines of the Territorial Sea of the People's Republic of China, May 15, 1996）、針對劃設東海防空識別區時所附加要求規範有所異議：Restrictions on foreign aircraft flying through an AirDefense Identification Zone without the intent to enternational airspace.（Ministry of National DefenseAnnouncement, Nov. 23, 2013.）以及反對中國大陸要求外籍軍艦通過領海應先獲得准許：Requires prior permission for innocent passage of foreign military ships through the territorial sea. （Law on the Territorial Sea and Contiguous Zone, Feb. 25, 1992.）都已經是歷年來不斷表達異議項目，今年只在論述修辭上略有調整，基本上並無新意可言。

但是對於中國大陸2017年4月27日以中華人民共和國主席令第67號所公佈修訂後條款，並於當年7月1日起施行之現行中華人民共和國測繪法，美國從2007年開始，不斷對其中條款提出異議，但多次翻新修訂抗議內容，卻不斷髮生論述與用詞錯誤，今年亦不例外，仍舊未能搞清楚此等法條規範。

依據美方報告內容：Requires prior approval for military survey activities in the exclusive economic zone (EEZ). （Surveying and Mapping Law of the People’s Republic of China, Apr. 27, 2017）應當是針對該法第八條：「外國的組織或者個人在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域從事測繪活動，應當經國務院測繪地理信息主管部門會同軍隊測繪部門批准，並遵守中華人民共和國有關法律、行政法規的規定。」依據美方觀點，顯然是認爲其在相關經濟海域進行軍事測繪活動，應當不須獲得中國大陸批准。

但美方報告所列爲該法依據中華人民共和國主席令公佈日期，但卻非該法真正施行日期，對比美國從2007年開始，前前後後對此所提出九個不同論述版本，有時提到公佈日期，有時卻提到正式生效施行日期，更有時提到前述主席令編號；總而言之，就是證明美國國防部幕僚在處理論述文字上，確實還存在改進空間。但從美國必須不斷對此提出異議，顯然雙方立場存在嚴重矛盾，很難有所妥協。

最後就要提到本年度報告美國就中國大陸對南海提出「歷史性權利」，列出最新論述表達異議：＃Claims historic rights in the South China Sea. （2016 Statement on China’s Territorial Sovereignty & Maritime Rights & Interests in the South China Sea）；顯然美國就是針對中國大陸在2016年7月12日，透過新華社新聞通稿方式，所發佈中華人民共和國政府關於在南海的領土主權和海洋權益的聲明中，所提到「中國在南海擁有歷史性權利。」

在此更要提醒，美方在年度報告中，特別以＃符號來註明針對此項表達異議，系與美國夥伴與盟邦共同執行：A pound sign (＃) indicates joint challenage with international partners and allies；以往美國曾經多次敦促與邀請盟國與友邦，共同在南海運用軍事艦艇強行進入特定海域，刻意對中國大陸表達異議。但在過去數年來，許多美國盟友都只是口頭搭唱附和，但卻未實際加入具體行動。

所以今年報告中，美國首度在此項最新異議項目上，註明＃符號表示有其他盟友參與其事，但是由於美國具體對何種歷史性權利有所異議，又有那些盟友實際扈從美國，加入其對北京點名叫陣表達異議行列，確實未曾詳細說明，但此點確實值得關注，並且深入掌握其詳情，方能理解北京與華盛頓南海過招較勁對陣發展狀況。