最高法院裁判：法院凍結政府賬戶要進行審查，不能影響依法履職

裁判要旨

法院在凍結、扣劃政府的財政賬戶時必須採取審慎和嚴格的標準，在執行涉及行政性單位承擔連帶責任的生效法律文書時，只能用該行政單位財政資金以外的自有資金清償債務。

在沒有證據顯示執行法院在凍結政府賬戶前對賬戶性質和內含條目資金性質作出審查的情況下，直接凍結該賬戶存款的行爲欠妥，存在因個案執行影響當地政府正常履行管理和服務職能之嫌。執行法院應當具體審查賬戶資金性質，並在執行中確保不因執行行爲影響到政府部門依法履行行政管理和公共服務職能。對於政府部門應當承擔的民事債務，宜納入預算，確保債務履行。

中華人民共和國最高人民法院

執行裁定書

（2023）最高法執監13號

申訴人（被執行人）：唐山某人民政府

原申請執行人：唐山某服裝工業公司

申訴人唐山某人民政府（以下簡稱唐山某人民政府）不服河北省高級人民法院（以下簡稱河北高院）（2020）冀執復67號執行裁定，向本院申訴。本院受理後，依法組成合議庭進行審查，現已審查終結。

河北省唐山市中級人民法院（以下簡稱唐山中院）查明，唐山某服裝工業公司（以下簡稱某服裝公司）與唐山某軋鋼廠、豐潤縣某聯合社購銷合同糾紛一案，雙方在1997年9月10日在原唐山市新區人民法院（現爲豐潤區人民法院）主持的調解下達成了（1997）新經初字第117號民事調解書，該調解書確定豐潤縣某聯合社於1997年12月31日前給付原告某服裝公司貨款275515.85元，並自1995年4月25日起至付清貨款之日止按日萬分之三向原告支付滯納金。另，豐潤縣某聯合社負擔案件受理費等。

民事調解書生效後，某服裝公司申請強制執行，1998年2月23日，原唐山市新區人民法院立案執行。2010年12月15日，唐山中院作出（2010）唐提字第7號執行裁定，裁定對某服裝公司申請執行豐潤縣某聯合社一案提級執行。次日，唐山中院向豐潤縣某聯合社發出（2011）唐執字第6號執行通知書，責令其履行（1997）新經初字第117號民事調解書確定的各項義務。

因豐潤縣某聯合社後被撤銷，2011年4月29日，唐山中院作出（2011）唐執字第6-2號執行裁定，裁定變更唐山某人民政府爲本案的被執行人。之後，該案經指定執行，案號變更爲（2019）冀02執17014號。2019年8月1日，執行機構作出（2019）冀02執17014號之一執行裁定，裁定凍結某鎮財政所名下的（賬戶爲3724********）銀行存款80萬元。

唐山某人民政府對此不服，提出執行異議，請求撤銷（2019）冀02執17014號之一執行裁定，將財政所名下的賬戶3724********解除凍結。事實和理由：該賬戶是唐山某人民政府的綜合賬戶，裡面存放着上級政府撥款的專項資金如三難資金、高齡老人資金、救災款、孤兒養育金、分散五保資金、殘疾人兩項補貼金等，這些資金都是上級政府下撥給弱勢羣體的一些社會救助資金，懇請法院將這筆財產解封以保證社會弱勢羣體基本生活。

唐山中院認爲，唐山某人民政府是經法定程序確認的被執行人，應當主動及時按照執行通知書的內容履行各項義務。關於被凍結款項系專項資金不得執行的異議理由，唐山某人民政府未舉證證明現被凍結的款項屬於法律和司法解釋所規定的不得查封、扣押、凍結的財產，故對其要求解除查封的異議請求，唐山中院不予支持。2019年9月16日，唐山中院作出（2019）冀02執異914號執行裁定，駁回唐山某人民政府的異議請求。

唐山某人民政府不服唐山中院（2019）冀02執異914號執行裁定，向河北高院申請複議，請求撤銷唐山中院作出的（2011）唐執字第6-2號、（2019）冀02執17014號之一執行裁定。事實和理由：一、複議申請人是政府機關，管理某鎮範圍內的行政事務，而某軋鋼廠是企業、某鎮聯合社是經濟組織，均屬於經濟實體，唐山中院裁定變更唐山某人民政府爲本案的被執行人，無法律依據；二、某鎮財政所賬戶爲本級預算及與上級往來共同使用的賬戶，預算內安排的人員、公用等收支均由此賬戶運轉；區直各部門下撥到該賬戶的往來資金均爲市以上專款或區本級安排的預算資金，包括：涉農專項資金、涉軍專項資金、涉困補助資金、各項專項經費、佔地款，無任何屬於某鎮的自有資金。

河北高院對唐山中院查明的事實予以確認。

河北高院認爲，關於唐山某人民政府提出的唐山中院裁定變更唐山某人民政府爲本案的被執行人無法律依據的主張，唐山中院作出的（2011）唐執字第6-2號執行裁定，以唐山某人民政府在被執行人被撤銷後承接了被執行人的債權債務爲由，裁定變更其爲本案被執行人，該裁定送達後即發生法律效力，並未賦予唐山某人民政府複議權利，其可通過執行監督程序另行主張。關於複議申請人唐山某人民政府提出某鎮財政所賬戶爲本級預算及與上級往來共同使用的賬戶，往來資金均爲市以上專款或區本級安排的預算資金，不屬於其自有資金，不能凍結的主張，《最高人民法院關於人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》第二條規定，人民法院可以查封、扣押、凍結被執行人佔有的動產、登記在被執行人名下的不動產、特定動產及其他財產權。通過複議申請人唐山某人民政府提交的2019年第一季度《自定義餘額表》可以看出，該賬戶內資金並不全部屬於法律和司法解釋規定的不得查封、扣押、凍結的財產。複議申請人唐山某人民政府作爲經法律程序確認的被執行人，在其不履行法律義務時，執行機構依法對其名下賬戶內資金進行凍結，符合法律規定。執行機構在執行過程中，對賬戶內包含的專項資金應依法優先予以保障。2020年2月14日，河北高院作出（2020）冀執復67號執行裁定，駁回唐山某人民政府的複議申請，維持唐山中院（2019）冀02執異914號執行裁定。

唐山某人民政府不服河北高院（2020）冀執復67號執行裁定，向本院申訴，請求：1.撤銷河北高院（2020）冀執復67號執行裁定；2.撤銷唐山中院（2019）冀02執異914號執行裁定；3.解除對某鎮財政所賬戶銀行存款80萬元的凍結。

事實和理由：一、唐山某會計師事務所出具的唐山某專審字（2022）第031號審計報告書可以證明，所凍結賬戶內的資金全部屬於財政專項資金，該部分資金涉及農村低保、救災、傷殘軍人、烈士遺屬、信訪、改廁、扶貧等特殊羣體專項資金。河北高院如認爲所凍結賬戶中存在專項資金，應責令執行機構解除對專項資金的凍結，而不應駁回政府的複議，任由執行機構凍結所有資金。二、根據《最高人民法院審理軍隊、武警部隊、政法機關移交、撤銷企業和黨政機關脫鉤企業相關糾紛案件若干問題的規定》第十條，人民法院不得對黨政機關的財政經費賬戶採取凍結等保全和執行措施。三、申請執行人某服裝公司法人主體已於2002年之前註銷工商登記，不具備法人資格，申請執行人主體不適格。

本院查明：（一）2022年4月15日，唐山某會計師事務所對唐山某人民政府2019年度上級政府各部門撥付以及專款專用待支付的款項情況進行了審計，出具了唐山某專審字（2022）第031號審計報告。報告載明，唐山某人民政府2019年1月1日上午結轉的各項專項資金餘額爲3331261.48元，分類如下：民政類尚未撥付給個人的資金959361.82元，農業類尚未撥付給個人的資金410568.94元，農村類尚未撥付的專項資金1296529.75元，計生類尚未撥付給個人的資金7100.00元，社保類尚未撥付給個人的92547.00元，財政類尚未撥付給村委會及個人的專項資金414206.69元，信訪類尚未支付的專項資金150947.29元。

2019年全年共收到區級各部門撥入的各項專項資金16970481.4元，包括農村低保和城鎮低保（用於低保人員的補助發放），優撫資金和公益崗人員經費（用於殘疾軍人、復原軍人、烈士子女、帶病還鄉等涉軍人員的工資及補助），防護林補助和社會造林補貼（用於三北防護林及綠化造林涉及個護的補貼），衛生費專項（用於農村環境衛生整治、垃圾清理等），赤腳醫生補助（專項用於農村赤腳醫生養老補助），旱廁改造補助（專項用於農村各戶廁所改造、維修），潔淨煤資金（爲收取各戶資金用於購買推廣潔淨煤的專項資金），電代煤資金、引邱入城資金（專項用於農戶補償資金及運行補貼）等。全年共支付14121359.23元，均按專項資金的用途支出，未發現超範圍支出現象。尚未支付的專項資金6180383.65元，包括民政款1018185.40元；農業款686068.94元；農村款2893865.29元；計生款103763.00元；社保款116165.00元；財政款1016621.50元；信訪款325947.28元；扶貧款19767.24元。（具體明細及情況說明略）綜上，某鎮2019年12月31日賬面應付專項資金餘額6180383.65元，涉及低保、救災、傷殘軍人、烈士遺屬、信訪、改廁、扶貧等特殊羣體及各村集體和全鎮農戶，但存在發放不及時現象。應付專項資金餘額6180383.65元大於銀行存款餘額4789983.79元。

（二）2022年8月12日，唐山中院作出（2022）冀02執異251號之一執行裁定，變更郭漢興爲（2019）冀02執17014號案件申請執行人。

本院認爲，《最高人民法院關於審理軍隊、武警部隊、政法機關移交、撤銷企業和與黨政機關脫鉤企業相關糾紛案件若干問題的規定》（2020年修正）第十條規定，人民法院在審理有關移交、撤銷、脫鉤的企業的案件時，認定開辦單位應當承擔民事責任的，不得對開辦單位的國庫款、軍費、財政經費賬戶、辦公用房、車輛等其他辦公必需品採取查封、扣押、凍結、拍賣等保全和執行措施。

《最高人民法院關於能否強制執行甘肅金昌市東區管委會有關財產請示的覆函》（〔2001〕執他字第10號）載明，人民法院在執行涉及行政性單位承擔連帶責任的生效法律文書時，只能用該行政單位財政資金以外的自有資金清償債務。《中華人民共和國預算法》（2014年修正）第四條規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算。以上法律規定可以看出，人民法院在凍結、扣劃政府的財政賬戶時必須採取審慎和嚴格的標準。

本案執行依據（1997）新經初字第117號民事調解書確定的義務方爲豐潤縣某聯合社，並非唐山某人民政府。因執行中，豐潤縣某聯合社被撤銷，唐山中院裁定變更唐山某人民政府爲本案被執行人。由於本案唐山某人民政府針對凍結賬戶的執行行爲提出異議，故關於變更被執行人行爲的合法性問題，不在本監督程序中進行審查。如果變更行爲合法，唐山某人民政府作爲本案被執行人，自應依法履行法律義務，但由於政府承擔着履行行政管理和公共服務的職能，人民法院在執行過程中應嚴格按照法律規定對所涉賬戶性質以及內含條目資金性質先行作出審查。

從本案查明的相關事實來看，案涉賬戶包含多項財政撥付資金，包括農村低保、城鎮低保，優撫資金和公益崗人員經費、防護林補助，衛生費專項補助等，均與唐山某人民政府履行行政管理職能和公共服務職能息息相關。但沒有證據顯示執行法院在凍結該賬戶前對此賬戶性質和內含條目資金性質作出審查。在此情況下，執行法院直接凍結該賬戶80萬元存款的行爲欠妥，存在因個案執行影響當地政府正常履行管理和服務職能之嫌。執行法院應當具體審查賬戶資金性質，並在執行中確保不因執行行爲影響到政府部門依法履行行政管理和公共服務職能。對於政府部門應當承擔的民事債務，宜納入預算，確保債務履行。

此外，關於申訴人提及的申請執行人主體資格註銷的問題。按照本院查明的事實，唐山中院已裁定變更本執行案件的申請執行人。在此情況下，對原申請執行人主體資格審查已無意義。

綜上，申訴人唐山某人民政府部分申訴理由成立，應予支持。參照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百一十一條的規定，依照《最高人民法院關於執行工作若干問題的規定（試行）》第71條的規定，裁定如下：

一、撤銷河北省高級人民法院（2020）冀執復67號執行裁定；

二、撤銷河北省唐山市中級人民法院（2019）冀02執異914號執行裁定；

三、撤銷河北省唐山市中級人民法院（2019）冀02執17014號之一執行裁定。

二〇二三年三月三十日

轉自：裁判文書網