《關於完善市場準入制度的意見》解讀之三 | 深入推動市場準入制度不斷完善
市場準入制度是社會主義市場經濟基礎制度之一，是推動有效市場和有爲政府更好結合的關鍵。黨中央、國務院高度重視市場準入制度建設，對實行全國統一的市場準入制度多次作出部署。近年來，市場準入負面清單動態修訂4次，禁止許可事項相比試點階段大幅壓減約60%，“全國一張清單”管理模式全面確立，相關配套制度逐步完善，市場活力得到有效激發。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出：“完善市場準入制度，優化新業態新領域市場準入環境”。中辦、國辦出臺《關於完善市場準入制度的意見》（以下簡稱《意見》）提出要加快構建開放透明、規範有序、平等競爭、權責清晰、監管有力的市場準入制度體系，是貫徹落實黨的二十屆三中全會精神的重要制度安排。
一、新形勢下完善市場準入制度的重要意義
當前，國內外形勢正在發生深刻複雜變化，對構建高標準市場體系提出了更高要求。從全球看，當前世界百年變局加速演進，國際國內形勢紛繁複雜，亟需進一步全面深化改革，完善市場準入制度，加快對接高標準國際經貿規則，強化內外資准入政策協同聯動，打造透明穩定可預期的制度環境，推動建設更高水平的開放型經濟新體制。從國內看，經濟發展進入高質量發展階段，社會主要矛盾發生深刻變化，發展不平衡不充分成爲制約高質量發展的主要因素，迫切需要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，建設更加完善的市場準入制度，進一步激發各類經營主體創新活力。同時還應看到，新一輪科技革命與產業變革深刻交織，新業態新領域大量涌現，傳統市場準入規則、准入體系、監管方式，難以直接應用於新業態新領域，迫切需要進一步創新體制機制、優化准入環境、增強發展活力，促進新業態新領域更好更快發展。
完善市場準入制度是構建高水平社會主義市場經濟體制的重要舉措。高水平社會主義市場經濟體制要求更好發揮市場機制作用，創造更加公平更有活力的市場環境，既“放得活”又“管得住”，更好維護市場秩序、彌補市場失靈，暢通國民經濟循環，激發全社會內生動力和創新活力。建立完善的市場準入制度，使各類經營主體依法享有平等的市場準入條件，有利於打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，實現規則平等、權利平等、機會平等，激發各類經營主體活力和創造力，爲發揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間，也爲培育更多具有全球競爭力的世界一流企業提供良好的制度環境。完善市場準入制度也是更好發揮政府作用的內在要求，通過建立科學合理的准入規則，有利於明確政府的職責邊界和服務內容，規範政府管理行爲，提高政府管理效率和服務水平。
完善市場準入制度是加快形成同新質生產力更相適應的生產關係的重要保障。新質生產力特點是創新，關鍵在質優。創新不僅包括科技創新，也包括制度創新、管理創新。伴隨新技術快速迭代升級，一些新業態新領域凸顯出准入規則不明確、准入環境待優化等諸多問題，迫切需要持續完善相關准入政策，及時更新市場準入規則，促進新業態新領域發展。進一步放寬新業態新領域市場準入，打通束縛新質生產力發展堵點卡點，有利於讓更多社會力量進入過去被視爲“高門檻”的行業，引導各類先進優質生產要素向新質生產力順暢流動。放寬新業態新領域市場準入並非一蹴而就，而是需要多方探索與實踐。鼓勵地方因地制宜先行先試，有利於發揮首創性改革示範、帶動、引領作用，探索形成新業態新領域市場準入經驗模式，爲新質生產力發展提供更完備更寬鬆的制度環境，加快形成同新質生產力更相適應的生產關係。
二、持續完善市場準入制度，以更大力度激發市場活力
《意見》是國家層面首次專門就完善市場準入制度出臺的政策文件，並結合新形勢新要求，提出一系列新內容新表述，從完善市場準入負面清單管理模式、科學確定市場準入規則、合理設定市場禁入和許可准入事項、明確市場準入管理措施調整程序、加強內外資准入政策協同聯動、有序放寬服務業准入限制、優化新業態新領域市場準入環境、加大放寬市場準入試點力度等方面作出系統性部署。
一是市場準入制度體系更加清晰。《意見》提出“構建開放透明、規範有序、平等競爭、權責清晰、監督有力的市場準入制度體系”，首次正式明確了市場準入制度體系建設的目標要求。市場準入是各類經營主體開展經營、參與競爭的起點，完善市場準入核心在於確保各類經營者能夠享有平等的市場準入機會。開放透明是實現平等准入的前提基礎，規範有序是實現平等准入的管理要求，平等競爭是平等准入的主要目的，權責清晰、監督有力是實現平等准入的重要保障，這五個方面共同構建起市場準入制度的目標體系。
二是市場準入體制機制更加健全。《意見》提出了一整套市場準入制度框架，形成放寬市場準入限制的工作機制。《意見》明確了負面清單管理模式在市場準入制度中的重要地位，強調將法律、行政法規、國務院決定、地方性法規設定的市場準入管理措施，省、自治區、直轄市政府規章依法設定的臨時性市場準入管理措施，全都納入全國統一的市場準入負面清單，嚴禁在清單之外違規另設准入許可、准入條件。《意見》對市場禁入和許可准入事項的設定作出進一步規範，強調對未實施市場禁入或許可准入但按照備案管理的事項，不得以備案名義變相設立許可。同時明確了嚴格依法調整市場準入管理措施的相關程序，嚴格規範了臨時性市場準入管理措施的設定條件和設定程序。《意見》還就放寬市場準入試點作出重要部署，強調圍繞戰略性新興產業、未來產業重點領域和重大生產力佈局，選擇重點地區開展放寬市場準入試點，分批制定和推出放寬市場準入特別措施。
三是放寬市場準入路徑更加暢通。《意見》專門強調有序放寬服務業准入限制。進一步明確在不涉及國家安全、社會穩定的充分競爭領域逐步取消准入限制，對涉及重要民生領域的行業穩妥放寬准入限制，及時清理不合理的服務業經營主體准入限制，不得違規設置准入障礙。特別提出“推動市場準入相關中介服務事項網上公開辦理”，有利於提高中介服務的透明度、便捷性和高效性，進一步優化市場準入環境。
四是新業態新領域准入環境更加優化。《意見》對“優化新業態新領域市場準入環境”作出專節部署，其中有很多涉及新質生產力發展的前沿領域新亮點新提法。在優化市場準入環境方面，明確聚焦深海、航天、航空等十個新興領域，按照標準引領、場景開放、市場推動、產業聚集、體系升級的原則和路徑，分領域制定優化市場環境實施方案。強調用好先進技術應用推進中心等創新平臺，暢通產業體系、創新資源、資本要素、應用場景、制度政策等，因地制宜加快發展新質生產力。強調以標準爲引領，推動新業態新領域標準體系建設，提出率先推動海陸空全空間智能無人體系應用和標準建設，加快構建綠色能源等領域准入政策體系。在電子信息、計算科學、深海、航空航天等九大領域，推動建立全球前沿科學研究協同模式，積極參與國際市場準入規則和標準制定。
五是市場準入制度落實閉環更加完善。《意見》提出了市場準入制度的落實舉措，要求全面開展市場準入效能評估，在全國範圍內開展違背市場準入負面清單的案例排查工作，發現一起，整改一起，有關情況納入全國城市信用監測範圍並向社會通報。提出要建立與市場準入相適應的監管模式，打破原來主要依賴政府監管的傳統監管模式，強調多元主體協同共治，構建政府監管、企業自覺、行業自律、社會監督“大監管”格局，提升綜合監管能力和水平，努力以監管促准入、減限制，爲放寬准入保駕護航。
三、紮實抓好《意見》重點任務落地落實
深入落實《意見》有關要求，要堅持社會主義市場經濟改革方向，把轉變政府職能和創新管理方式結合起來，把激發市場活力同完善市場監管統籌起來，持續放寬和規範市場准入，加快構建市場開放透明、規範有序，企業平等競爭，政策權責清晰、監管有力的市場準入管理新體制，推動建立以負面清單爲核心的市場準入政策制定調整機制，形成更加成熟完備的市場準入制度體系。
一是全面落實“全國一張清單”管理模式。強化各類市場準入管理措施的清理規範，嚴禁各地區、各部門自行制定發佈具有市場準入性質的負面清單，嚴禁各地區、各部門擅自增減調整清單條目，可能造成經濟運行突發重大風險的，需及時報請黨中央、國務院同意，確保市場準入負面清單制度的統一性、嚴肅性、權威性。推動市場準入負面清單依法依程序動態調整，加強與特定區域產業准入政策的動態銜接，及時根據技術和產業發展的最新動態進行依規修訂。各地定期自查自清與全國統一市場準入負面清單制度相違背的規定和做法，並形成常態化工作機制，確保市場準入負面清單制度的統一性。
二是有序開展放寬市場準入試點。圍繞戰略性新興產業、未來產業重點領域和重大生產力佈局，在國家戰略部署的重點地區率先開展試點，分批制定和推出放寬市場準入特別措施。抓好已部署的放寬市場準入特別措施落地實施，及時組織開展試點效果評估，實施效果好的地區，可推出新一批特別措施。對經檢驗具備複製推廣條件的事項，及時總結成功經驗和操作指南，適時在更大範圍推廣條件成熟的事項，及時推動修改國家有關法律法規，實現在全國範圍不斷放寬市場準入門檻的目標。
三是加大力度破除准入隱性壁壘。持續完善市場準入負面清單信息公開機制，依託全國一體化在線政務服務平臺，實現清單事項主管部門、設立依據、審批層級、辦理流程條件等全面公開，全面落實清單事項“一目瞭然、一網通辦”，確保實現准入辦理透明、便捷、高效。建立完善的破除市場準入隱性壁壘工作機制，暢通經營主體對隱性壁壘的意見反饋渠道，多渠道聽取經營主體、行業協會、專家學者等意見，及時發現各種形式的市場準入不合理限制和隱性壁壘，完善處理迴應機制，做到發現一起、推動解決一起。
四是加快創新完善市場準入效能評估方式。全面開展市場準入效能評估，以市場準入行政審批爲核心，對準入政策設立調整、准入審批辦理、經營主體意見等各方面准入效能數據進行全面採集與深度挖掘。對列入清單的管理措施進行全方位跟蹤，定期對實施情況進行綜合研究，適時按照程序優化辦理流程、調整相關措施等。探索建立高標準市場準入評估指標體系，充分運用大數據、人工智能、區塊鏈等信息技術手段，構建評估系統、建立分析模型、持續完善評估標準，實現對準入政策合理性、審批辦理便利度、經營主體滿意度等的精準分析與量化評估。
五是加強市場準入與事中事後監管的協同配套。堅持放管結合、並重，正確處理好放開准入與完善監管的關係，建立與市場準入相適應的監管模式。進一步轉變監管理念、創新監管方式，把更多監管資源投向加強對經營主體投資經營行爲的事中事後監管，全面提升監管效能。針對審批事項取消後可能出現的風險，要逐項制定事中事後監管措施或替代方法，明確監管內容、方法和手段，建立統一高效的監管數據採集、監測、分析和預警體系，爲防範市場風險和提高監管效率提供有效保障。推動協同化市場監管，構建政府監管、企業自覺、行業自律、社會監督互爲支撐的協同監管格局。增強經營主體自我約束能力，發揮行業協會、產業聯盟、標準組織等自律作用，針對相應准入領域建立健全行業自治與管理規則。形成適應新業態新領域准入發展的新型監管模式，運用信用監管、行業監管、“互聯網+”監管與觸發式監管等手段，構建“准入+監管”的閉環管理體系，營造更加公平、穩定、透明、可預期的營商環境。（作者：國家發展改革委經濟體制與管理研究所 王琛偉 杜爽）