國土計畫百年的抗衡：計畫管制vs財產權保障

國土計劃法預計在明年四月底上路，目前是地方政府提報國土功能分區圖的關鍵時刻，卻還有十一個地方政府尚未提報。南投縣長許淑華說，縣民擔心實施細節未公佈前就上路，如同被判死刑；雲林縣長張麗善則希望政府對農民的財產權應該要有更周全考量，並對土地管制規則提出修正建議。

看來這是一場規畫管制與財產權保障的抗衡。不論是國土計劃、都市計劃或區域計劃，上位計劃底下就是土地使用管制；而這個以公共利益爲名的計劃與管制，是否會侵害到土地所有權人的財產權，這在過往一百年的歷史中，一直是個熱烈且持續辯論的課題。

美國最早的都市計劃是於一九○九年誕生於芝加哥市，惟當時的都市計劃只着重於公有土地的規畫，因爲規畫者擔心會碰觸到私有財產權保障的禁忌。相對地，土地使用管制的歷史，則在一九一六年建構於紐約市，政府藉由土地使用管制規則的制定與實行，以極低的成本就可以對私有土地進行管制，這讓美國絕大多數城市趨之若鶩，紛紛效法；惟當時對其也有許多合憲性的挑戰，直至Village of Euclid v.Ambler Realty Co.（一九二六年）案，最高法院大法官以五比四的些微差距才確立合憲。

但這樣的判決並非是沒有爭論的，Holme大法官早於Pennsylvania Coal Co.v.Mahon（一九二二年）案即主張「管制徵收，指的是「政府對於私有財產權的管制逾越了一定的界線，致使土地所有權人被剝奪了所有的經濟合理使用或財產權的價值」。Holme大法官認爲賓州於一九二一年通過的Kohler Act已經構成了管制徵收，因此政府應該賠償。

惟在廿世紀的中半葉，美國最高法院除了很少接受土地徵收及規畫管制的案件外，就算有，原則上總是維持對於都市計劃及土地使用管制的支持。但在一九六○年代，美國都市計劃受到嚴厲挑戰，人民強烈質疑政府的規畫管制已逾越了那條界線，產生對私有財產權的侵害與剝奪，人民要求定義公共利益不應是當權者及專家的專利品。

連帶地，最高法院也於一九八○年代重新接受與都市計劃及土地使用管制有關的個案，並回復一九二二年管制徵收的論述。雖然Kelo v.City of New London（二○○五年）案以一票之差判決政府勝訴，卻也激發起全美的財產權運動，對政府的規畫管制提出強烈挑戰。

回到臺灣，我國在威權時代所制定的都市計劃法、區域計劃法及土地使用管制，恐皆有管制徵收嫌疑，至今皆未因政治的民主轉型而修正。國土署雖宣稱「既有合法權利完全保障」，惟這也表示區域計劃法將被延續，原本的非法還是非法，國土署所做的似是將原本的使用分區及使用地類別，轉軌至新的土地分類及分級罷了。至於最關鍵的課題：公共利益該如何決定？依然掌握在當權者及專家菁英手中，人民還是被排除在外。

在國土計劃政策說明研討會中，新港鄉農會何麗質主任說：「農地要如何劃設，農民其實都不知道，目前的國土計劃完全是由上而下，地方上根本沒有討論。」在這樣情況下，國土功能分區圖是否新瓶裝舊酒？是否將繼續侵害與剝奪農民財產權？這是否纔是問題的關鍵？