金融監管大變革

金融監管的中國方案

金融監管作爲國家金融治理體系的重要組成部分，隨着金融的發展而不斷演進，監管架構也因國家制度不同而存在明顯差異。中國在探索和發展社會主義市場經濟的過程中，就立足於具體實踐和願景而創造性地建立了中國特色的金融監管體系。

改革開放後較長一段時期，中國金融結構單一，那時，是以“監督稽覈”取代“金融監管”的，只是在中國人民銀行下設了“稽覈局”，這是與大一統的銀行體系、且銀行體系的業務也基本上侷限於“存貸款”相適應的。20世紀90年代初，上海和深圳證券交易所先後建立，大力發展資本市場和直接融資已成爲中國金融結構調整的重要方面，證券市場的特殊性要求它有獨立的監管機構，於是，中國證券監督管理委員會隨之成立，這也意味着現代意義的“金融監管”正式步入中國金融的治理體系之中。《商業銀行法》《保險法》和《證券法》等中國金融業的“大法”確立了中國分業經營的制度，但並沒有及時建立與之相配套的監管體系，仍由中國人民銀行行使對商業銀行的“監管”權。直到2003年中國銀行業監督管理委員會成立，中國才正式成立了所謂“一行三會”的分離式的金融分業監管體系。

然而，中國確立分業監管體制之際，正是全球信息技術革命迅速擴張滲透、以影子銀行爲代表的金融創新浪潮席捲之時。影子銀行體系又被認爲與2008年的全球金融危機有着極大關係。於是，許多國家基於宏觀謹慎而重塑了金融監管體系，比如，美國通過了《多德—弗蘭克法案》。與其他國家大刀闊斧地改革金融監管不同，中國是在保持原有機構型分業監管框架的同時，建立“貨幣政策與宏觀審慎雙支柱調控”，以緩解金融的順週期性和提高金融的穩定性。分離型的機構導向監管體系下，監管主體和目標都十分明確，但協調成本高，監管者之間的競爭在某些方面會降低監管標準，助長了金融機構的監管套利。這在客觀上加速了中國金融的混業經營進程，跨業經營成爲許多金融機構擴張資產規模的重要戰略，持有不同牌照實現金融的集團化經營已十分普遍。

同時，監管套利也帶來了新的金融風險。銀行、保險和券商的資產管理（或理財業務）就因監管者競爭而大舉擴張，爲了取得規模競爭優勢，它們在直接或間接地向投資者宣傳“高”預期收益的同時卻淡化了風險；金融空轉和脫實向虛也日益突出，債務不斷擴張。對此，政府有着清醒的認識和理性的判斷。完善和強化金融監管，是防範金融風險的根本舉措之一，正如習近平總書記在2017年召開的第五次全國金融工作會議中指出的：“要以強化金融監管爲重點，以防範系統性金融風險爲底線”。

那麼，如何強化監管呢？那就是加強金融監管協調、補齊監管短板。2017年全國金融工作會議後，國務院金融穩定發展委員會於同年11月成立，同時強化中國人民銀行的宏觀審慎管理和系統性風險防範職責，堅持問題導向，針對突出問題加強協調，強化綜合監管，突出功能監管和行爲監管。黨的十九大報告指出：“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。”於是，繼2017年成立國務院金融穩定發展委員會後，2018年就將原來的中國銀行業監督管理委員會和保險監督管理委員會合併成立了中國銀行保險監督管理委員會，統一對銀行業和保險業進行監管。這是自2003年確立分離監管體制後我國的一次重大監管改革，其目的顯然在於加強協調監管，特別是金融穩定發展委員會作爲國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構，在成立之後的幾年裡，召開了數十次監管者之間的部際會議。

金融穩定發展委員會成立後，儘管在國務院層面建立了不同監管主體之間的協調機制，但監管仍然是略顯“分散”。比如，對金融控股公司的監管權力劃歸中國人民銀行，中國人民銀行又下設金融消費權益保護局，銀保監會則負責對銀行與保險業機構的監管，證監會則負責對資本市場的監管。監管的“分散性”，在中長期債券、衍生品的監管中更加突出，債券發行的監管權限被分割在了證監會（公司債券）、國家發改委（企業債券）和銀行間交易協會（中期票據），衍生產品則歸證監會監管，部分則歸銀保監會監管。有鑑於此，黨的二十大報告指出：“加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線。”這爲新一輪的金融監管的大變革提供了根本遵循。

言必行，行必果。全新金融監管體制在2023年3月初的十四屆全國人大一次會議後，已呈現在世界的面前。此次金融監管大變革有以下幾個方面。

首先，組建中央金融委員會，不再保留國務院金融穩定發展委員會。金融委員會負責金融穩定和發展的頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實，研究審議金融領域重大政策和問題等，作爲黨中央決策議事協調機構。同時，組建中央金融工作委員會，統一領導金融系統黨的工作，指導金融系統黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等。可見，金融委員會與金融工作委員會的職責分工是非常明確的，前者相當於我國未來金融決策的“智庫”，後者則旨在通過“五個建設”加強黨對金融工作的領導。

其次，組建國家金融監督管理總局。由它統一負責除證券業之外的金融業監管，同時，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管和金融消費者保護等方面的職責，以及中國證券監督管理委員會的投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局。這意味着，國家金融監督管理總局將成爲中國的“超級”金融監督管理者，中國銀行保險監督管理委員會則完成了它的歷史使命。

再次，強化中國證券監督管理委員會資本市場監管職責。原來由國家發展和改革委員會主管的企業債券發行審覈職責，轉爲由中國證券監督管理委員會統一負責公司（企業）債券發行審覈工作。過去分割的中國債券市場監管局面，終於邁向了統一監管體系。在機構性質上，中國證券監督管理委員會也由國務院直屬事業單位調整爲國務院直屬機構。

最後，深化地方金融監管體制改革。建立以中央金融管理部門地方派出機構爲主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。過去，地方“金融辦”既承擔着部分監管職能，又承擔着服務職能，這使許多地方政府爲了本地經濟發展而通過“金融辦”去要求商業銀行爲本地區發放更多貸款，極大地危害了金融穩定。因此，中央與地方金融監管權限的重新分配、地方金融監管機構專司監管職能，都是爲了更好發揮政府金融監管的職責、維護金融穩定。

可以說，這是自2003年以來中國金融監管體制最大的一次變革。縱觀過去中國金融監管體制的變化，不難發現，與西方發達國家由危機催生的被動金融監管改革不同，中國的金融監管變革都是順應金融發展趨勢的主動求變，既尊重金融發展的內在規律，又緊密地與中國金融結構的具體實踐相結合，這恰是金融監管方面的“守正創新”。

中國特色的金融體系治理機制

習近平總書記多次指出，中國特色社會主義的本質特徵，就是堅持中國共產黨的領導。黨的二十大報告提出，在中國式現代化新徵程的前進道路上，必須牢牢把握的首要原則，就是堅持和加強黨的全面領導。具體到金融領域，早在2017年的全國金融工作會議中，習近平總書記就曾指出：“做好新形勢下金融工作，要堅持黨中央對金融工作集中統一領導，確保金融改革發展正確方向，確保國家金融安全。”2022年，中國人民銀行網站和公衆號開設“走中國特色金融發展之路”的專欄，其中指出：“黨的領導是中國特色金融發展之路的本質特徵……只有堅持黨中央集中統一領導，才能彰顯政治性、確保人民性、提升專業性，才能解決金融運行突出矛盾，才能真正實現金融高質量發展。”

因此，加強黨中央對金融工作的集中統一領導，是完善中國金融體系治理機制的首要方面。此次金融改革，就是深化和強化黨中央對金融工作集中統一領導邁出的堅實一步。根據《黨和國家機構改革方案》，中央金融工作委員會“統一領導金融系統黨的工作，指導金融系統黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等。”筆者的理解，這裡的“金融系統”，當指所有類型的商業性和政策性金融機構和金融監管機構。

黨對金融工作的集中統一領導是有中國特色的金融機構治理結構的重要組成部分。在傳統市場經濟國家，商業金融機構的治理機制主要是以股東大會、董事會和監事會爲代表的“三會”。事實上，我國絕大部分金融機構都已按市場經濟的要求建立了基於“三會”的現代公司治理結構，但近二十年的中國金融發展表明，只強調“三會”在金融機構治理結構中的作用，以“自主經營”爲幌子弱化金融機構黨的領導和建設，實則極有可能通過金融機構進行種種利益輸送，不僅直接損害了金融消費者的權益，也給金融穩定帶來很大危害。近兩年，從大型銀行到農信社的金融腐敗案件表明，僅有“三會”並不能防止金融機構的內部人控制和道德風險。

加強黨對金融工作的統一領導，同時發揮“三會”在金融機構中的公司治理作用，是中國金融機構特別的治理機制。加強金融工作的集中統一領導，不僅有助於防止內部人控制，也有助於從大局出發，讓金融更好地迴歸本源，服務於實體經濟，助力實現中國式現代化，彌補了單純依賴於“三會”的治理結構的缺陷；另外，加強金融機構黨的政治、思想、組織、作風和紀律五個方面的建設，並沒有取代或削弱金融機構的董事會和股東大會對重大事項的經營決策權，也沒有取代或削弱監事會對金融機構的內部監督權。

此次金融監管變革的根本目的

此次金融監管變革的根本目的是爲防範系統性金融風險和切實保護金融消費者權益，最終目標則是爲了助力實現中國式現代化。爲了更好地理解此次金融監管變革，有必要先釐清現代金融風險的幾個重要特徵。

首先，中國金融規模大。中國人民銀行最新發布的數據顯示，我國金融機構總資產達到了419.64萬億元，其中銀行業總資產爲379.39萬億元，證券業和保險業機構總資產分別爲13.11萬億元和27.15萬億元。在負債方面，金融機構負債總額爲382.33萬億元，其中，銀行業、證券業和保險業金融機構的負債總額分別爲348萬億元、9.89萬億元和24.45萬億元。這固然表明，我國的金融深度已經達到了相當高的水平，但也意味着，金融業對實體經濟的影響也更爲深遠，一旦爆發系統性金融風險，實體經濟受到的不利衝擊也更大，老百姓的財富、就業和收入都會受到嚴重衝擊。強化金融監管，可以在一定程度上防止金融風險反噬老百姓的財富。

其次，金融機構之間相互滲透。雖然我國仍然實行分業經營，但實際上早已打上了混業經營的烙印。一些企業集團通過控股子公司的形式在集團層面實現了銀行、證券與保險的混業經營；有着特定事業領域的金融機構也紛紛設立了形式多樣的子公司，如理財、金融租賃公司等。此外，即便不同金融機構之間沒有股權關聯，但它們往往相互持有對方發行的債券，商業銀行資本補充債券，相當一部分就是由銀行相互購買並持有的，雖然單家商業銀行的資本充足率可能相當高，但將銀行業合併來算可能比較有限。更何況，金融機構之間還通過拆借、債券回購交易等金融交易活動形成了嚴密的業務網絡體系，金融機構之間的相互滲透已隨着金融規模的擴張、業務範圍的增加而不斷強化。各種不同類型金融機構在資產管理領域相互交叉、跨界競爭、創新合作的趨勢日益明顯，形成了渠道互享和交叉投資的新局面。

第三，金融產品的結構更加複雜化。隨着基礎金融工具與衍生金融工具的不斷髮展和豐富，一些機構將不同類型的基礎金融工具與衍生金融工具加以重新組合，又開發出了林林總總的層層嵌套的結構化金融產品，金融產品結構設計更加複雜，使金融風險也更加複雜、更具傳染性。

第四，金融風險具有隱蔽性，但往往會以“出人不意”的方式出現。國外發生的歷次金融危機、國內曾出現的一些重大金融風險事件，都表明金融風險具有很強的隱蔽性，無論是作爲當事方的金融機構還是監管部門，都難以事先對潛在的風險爆發點加以有效、清晰地辨別和預警，結果，金融風險往往出人意料地爆發，加大了政府處置金融風險的難度，也給中央銀行在反通脹與金融穩定之間的平衡帶來了挑戰。最近的硅谷銀行破產事件，就清楚地說明了這一點。

因此，金融監管變革是適應金融新發展、金融風險新特徵的需要。早在2017年的全國金融工作會議中，習近平總書記就已經指出：“防止發生系統性金融風險是金融工作的永恆主題。要把主動防範化解系統性金融風險放在更加重要的位置，科學防範，早識別、早預警、早發現、早處置，着力防範化解重點領域風險，着力完善金融安全防線和風險應急處置機制。”他在後來又指出：“防範化解金融風險特別是防止發生系統性金融風險，是金融工作的根本性任務。”爲此，需要“要加強金融監管協調、補齊監管短板。”質言之，防範系統性金融風險，是健全金融監管的首要目標和任務。

金融監管變革的另一個根本目的在於，更加切實地保護金融消費者的權益。黨的二十大報告指出：“堅持以人民爲中心的發展思想。”具體到金融領域，以“人民爲中心”的要求之一，就是要切實保護金融消費者的權益。每個人從銀行購買理財產品、從保險公司購買保險、從基金公司申購基金，凡此種種，都是以金融消費者身份出現的。在金融活動中，金融消費者往往是信息劣勢方，並不能掌握足夠的信息保護自己，在“買者自負”的原則下，他們往往被置於更大的風險敞口之中。若沒有政府監管，金融消費者的權益就可能受到損害，一旦發生不利事件，他們也難以維護自身權益。股票和其他各類理財產品市場中的諸多教訓，不可謂不深刻。

中國建立了金融消費者權益的保護機制，金融機構應當根據金融產品和服務的特性評估其對金融消費者的適合度，合理劃分金融產品和服務風險等級以及金融消費者風險承受等級，將合適的金融產品和服務提供給適當的金融消費者。金融機構不得向低風險承受等級的金融消費者推薦高風險金融產品。金融機構應當依法保障金融消費者在購買、使用金融產品和服務時的財產安全，不得非法挪用、佔用金融消費者資金及其他金融資產。信息披露、標準化的金融合約條款，都是爲了保護金融消費者的權益。新組建的國家金融監管總局，其重要職責之一便是“統籌負責金融消費者權益保護。”可見，保護金融消費者的權益，在金融監管中的地位已然得到了新的提升。

新的金融監管理念與方法

根據《黨和國家機構改革方案》，新組建的國家金融監督管理總局，“統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行爲監管、功能監管、穿透式監管、持續監管”。這清楚地闡明瞭新的金融監管體制下的監管理念和系列方法。爲了更好地理解此次金融監管變革，確有必要弄清這一系列的監管“專業術語”。

機構型監管就是在分業經營條件下，由不同的監管當局部門分別對不同的金融機構進行監管。機構型監管是與銀行、證券和保險分業經營相適應的。由於在分業經營環境下，銀行、證券和保險之間的業務不能交叉，因此，由不同監管機構來監管對應的金融機構具有合理性和可行性。但商業銀行、證券業與保險業之間的業務越來越走向交叉融合，完全實行機構型監管會造成監管盲區。因此，功能型監管是適應混業經營的金融監管體制，是在一個統一的監管機構內，由專業分工的管理專家和程序對金融機構的不同業務進行監管。在功能型監管體制下，同一金融機構的商業銀行業務由銀行監管機構進行監管，其證券業務則由證券監管機構進行監管，相應的保險業務則由保險監管機構進行監管。功能型監管可以根據各金融業務監管機構最熟悉的經濟功能來分配法律權限，以功能爲導向的金融監管體系可以大大減少監管職能的衝突、交叉重疊和監管盲區。但是，若監管主體設置不當，則功能型監管會導致對同一金融機構的多重監管，即多家監管機構對它進行監管，這會增加金融監管的成本。顯然，中國由國家金融監管總局統一監管除證券業之外的金融活動，可以更好地協調機構監管，也能更好地實施功能監管。

2008年的全球金融危機之後，金融監管的新趨勢就是從單純注重金融機構個體風險的微觀審慎監管，轉向宏觀與微觀審慎監管並重。微觀審慎監管是以抑制單個金融機構的異質性風險和保護存款人或投資者的利益爲目標、並根據每一家金融機構的風險設置控制手段的監管方法。通常認爲，整個金融體系的健全依賴於每一個個體機構的穩健，只要每一家金融機構運營良好、穩健經營，就能夠促進整個金融體系的穩定。但微觀審慎監管的不足在於，重視個體機構的穩健性可能導致過度保護，削弱市場紀律，且最終不一定能保障這些金融機構的安全，監管注意力過於集中在單個金融機構的穩健運行上，很可能忽視了維護整個金融體系的穩定。最後，金融還具有順週期性，這既提高了金融危機發生的可能性，也增加了危機時的系統性成本和負外部性，會加劇經濟波動，因此，爲穩定物價或充分就業的貨幣政策，並不能自動促成金融穩定，微觀審慎監管也無法解決金融的順週期性，實體經濟也必將爲此付出沉重的代價。

於是，2008年次貸危機爆發後，宏觀審慎監管以非常急切的方式被提上了金融監管改革的日程，在不同國家以不同的表現形式建立了微觀審慎監管與宏觀審慎監管並重的金融監管新體制。宏觀審慎監管，是指爲抑制金融體系的系統性風險、避免金融不穩定對宏觀經濟造成巨大沖擊，而根據系統性概率設置的審慎控制機制。中國在全球範圍內較早地建立了以MPA考覈爲核心機制的宏觀審慎政策，它有兩大核心指標：資本和槓桿項下的“資本充足率”、資產負債項下的“廣義信貸”。廣義信貸增速根據銀行類型不同，與M2增速掛鉤加以考覈；資本充足率則比較其與宏觀審慎資本充足率的大小，宏觀審慎資本充足率是在微觀審慎最低監管要求的基礎上，外加一定指標而得出的一個考覈標準。我國的宏觀審慎政策體系在原有的微觀審慎監管基礎上，增加了新的政策工具，形成了有別於貨幣政策的、相對獨立的政策體系，在防範系統性風險的框架內，彌補了以往貨幣政策不能達到的目標領域。

金融監管不僅僅是要維護金融的系統性穩定，還要保護金融消費者權益。行爲監管旨在通過保持金融市場和金融機構的公正和透明，保護金融資產購買者或投資者的切身利益。與審慎監管關注於金融體系穩健性不同，行爲監管主要維護金融市場秩序，以使各類金融機構公平對等，金融消費者、金融市場參與者能夠公平地進行交易，因此，行爲監管特別強調相關金融服務的信息披露的完整性、及時性和有效性，不得利用信息優勢、資金優勢獲取不正當利益。當然，行爲監管也有助於監管者更好地判斷金融機構的商業模式、設計的金融產品的結構性特徵等可能隱藏的系統性風險，是故，行爲監管也有助於維護和提高金融的系統性穩定水平。

由於金融產品的結構越來越複雜，無法通過傳統手段和方法來有效地識別和計量金融風險。因此，爲了更加清楚地識別風險，穿透式監管也應運而生，它是指監管者及時弄清每一項金融活動中資金的最終投向或資金的最終來源，在資產端，穿透各類金融產品嵌套的交易結構和通道安排，鑑別出資金的最終用途，這些因使用結構化金融產品獲得資金而最終形成的資產，被稱爲底層資產。通過鑑定出底層資產，可以明確資金的最終流向及使用者，穿透識別底層資產是否符合國家經濟、產業和監管政策。在資金來源端，穿透式監管則識別實際投資人的資質和數量是否符合相關監管要求，識別最終風險收益的承擔者，防止風險承擔者和資產類別錯配等。通過穿透式監管，可以較好地避免監管盲區，防範系統性金融風險，提高金融體系的穩定性。爲了提高金融穩定性，需要及時地把握風險源頭，因此，穿透式監管也成爲了新的金融監管方式。

總之，我們看到，此次金融監管變革，我國堅持問題導向，針對突出問題加強監管協調、強化綜合監管和持續監管的全新監管思路、方法和理念，已經過頂層設計成爲中國金融大廈極爲重要的支柱，它必將爲中國式現代化建設和國家長遠發展作出積極的貢獻。

作者：彭興韻，單位：中國社會科學院金融研究所、國家金融與發展實驗室