經濟思維－如何拯救失敗的國際氣候公約？

許多論者根據很多事實早已認三個聯合國氣候公約註定失敗，無法達成目標。圖／freepik

每年11月我們都會見證一個數萬人參加的聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）締約方大會，今年是第29屆（簡稱COP29），事實上，此會議包括聯合國氣候變化框架公約、京都議定書及巴黎協定等三個聯合國環保公約締約國會議，其中京都議定書是UNFCCC的補充條款，而巴黎協定是取代京都議定書的聯合國氣候公約，目標是全球共同遏阻全球暖化趨勢。

■三個聯合國氣候公約註定是失敗？

但是許多論者根據很多事實早已經認爲這三個聯合國氣候公約註定是失敗的，無法達成目標，理由一：2024年10月聯合國環境署發佈的2024排放差距報告指出全球GHG排放量持續成長，2023年全球排放量創下新高，達到57.1 GtCO2e（十億噸二氧化碳當量），較2022年增加1.3％，成長率大於COVID-19疫情前的十年年均成長率；如果各國再不採取更積極的減少碳排行動，全球氣溫在本世紀結束前，將比工業革命開始前高出3.1度以上，遠超出巴黎協定的1.5度目標一倍多。

理由二，雖然巴黎協定於2015年通過，但經過近十年的冗長協商談判，今年的COP29才讓國際雙邊碳交易（巴黎協定第6.2條）及全球碳市場機制（巴黎協定第6.4條）得以向前推進一步。我們還有多少十年可以等待以避免溫升大於臨界點1.5℃後，氣溫持續上升對人類生存造成的巨大風險和影響？

至於理由三，沒有一個主要的先進國家做到其根據巴黎協定所承諾的減排目標。

■用經濟學三種市場失靈來解釋失敗原因

我們要問的問題是，爲什麼這三個聯合國架構下的聯合國氣候公約註定是失敗的？首先，可以用經濟學的三種市場失靈來解釋：由於全球所有國家及所有部門都是溫室氣體排放源，也都會受到氣候變化影響，因此溫室氣體排放是負面的全球和代際公共外部性，減緩氣候變化具有全球和代際公共效益，加上氣候系統是全球和代際的共有資源。

這三個市場失靈加起來，使得大多數人、排放源和國家寧願搭便車，都不願意積極去減碳，導致不合作的行爲和最糟糕的集體決策的囚徒困境後果。其次是政治學的觀點，既得利益團體之巨大政治遊說力量、加上未來世代在當代政治決策過程中沒有代理人，無法參與現代對未來會產生深遠影響的政治決策過程。

在這些市場與治理失靈的環境下，導致這三個聯合國氣候公約的兩個特點：1、由上而下的聯合國單一中心的治理制度；2、京都議定書和巴黎協定都沒有具強制約束力的懲罰制度，肯定不能夠達到明訂的目標，此與已成功解決臭氧層破壞物質問題的蒙特婁議定書不同之處在於，後者有對違反規定者實施貿易限制的懲罰制度。

■氣候變化減緩行動 歐盟是領導者

如何避免這個高風險與高衝擊的集體決策失敗？有效的氣候公約的關鍵在於對違規者之強有力的懲罰制度。2009年諾貝爾經濟學獎得主Ostrom與2018年諾貝爾經濟學獎得主Nordhaus都倡導放棄單一中心、由上而下的聯合國氣候治理制度，改採多中心治理制度，如氣候俱樂部，氣候俱樂部的成員承諾遵守共同的氣候政策，包括成員國統一的碳價格以及對於非成員國搭便車行爲之貿易制裁，例如碳邊境調整機制（CBAM）。

歐盟就是多中心氣候治理制度與氣候俱樂部的典型案例，歐盟是許多創新和雄心勃勃的氣候變化減緩行動的領導者，除了2005年啓動的排放交易體系，促進了歐盟內部具有經濟效率的減碳行動，將於2026年實施的歐盟碳邊境稅（CBAM）就是對搭便車者的貿易制裁制度，一方面，CBAM已經使得不少國家提升其氣候政策之強度，包括臺灣氣候法修正加入碳費制度和碳邊境調整機制，另一方面將會有不少類似歐盟的氣候俱樂部應運而生，這將是已失敗的聯合國氣候公約及氣候危機的救星。

氣候俱樂部不僅可以帶來環境和經濟效益，還可以加強會員國合作，降低氣候調適和減緩的成本，並緩解資源爭奪和地緣政治緊張局勢，非常適用於臺灣。