刻意討罵挨的《反媒體壟斷法》草案
▲近幾年反媒體壟斷喊得震天價響，NCC雖近日也公告出相關草案，但卻被產學各界批評不合時宜。（圖／記者季相儒攝）
文／張柏勳
國家通訊傳播委員會（NCC）7月初公告《反媒體壟斷法》草案，條文爲媒體產業畫下一條條限制結合的紅黃線。這些條文在日前的公聽會中引來多數產學界代表貶多於褒的評價，主要的質疑，在於立法的必要性與條文之不合時宜。
NCC提出一個大架構的法案，打算從源頭管到內容，多管旗下以達到防止媒體壟斷的效果。然在數位匯流的潮流以及維護新聞自由的普世價值下，諸多條文惹來不合時宜之議應可預期。萬一有人以陰謀論想像，甚至還可能誤以爲NCC是打着「事圓則緩」的算盤，存心制定一個出不了立法院大門的法案，只爲了應付特定政黨的主張。
《反媒體壟斷法》草案總共有7章，除第一章總則，第六、七章的罰則與附則外，主要內容包括第二章的「媒體整合之管制」、第三章的「維護新聞媒體專業自主」、第四章的「促進多元文化均衡發展及保障弱勢族羣媒體近用權」，以及第五章的「媒體競爭規範」。
其中，第二章與第三章的內容遭致最多批評。關於「限制整合」的條文包含禁止無線電視整合，不許可衛星頻道及有線電視整合後市佔率超過1／3，禁止市佔率超過2成的大型有線電視系統業者和無線電視、全國性廣播、經營新聞及財經頻道或全國性日報事業整合等。
在數位匯流的大趨勢下，國內傳統媒體面對網路及境外媒體的競爭，追求規模與綜效是必要的求生之道。然《反媒體壟斷法》沿用數十年前的思維限制業者發展空間，不要說業者要反彈，這個法案的精神甚至與同樣由NCC負責推動立法的「數位匯流五法」的立法精神相違背。「數位匯流五法」系用以逐步取代現行的「廣電三法」，使相關業者能從層層箝制中獲得解放。
至於第三章有關維護新聞專業與自主的條文，更易遭受非議。雖然新聞品質低落化、媒體老闆公器私用、置入行銷與假新聞充斥，已被視爲社會公害之一，但這些現況有無可能透過立法來改善，真的很讓人懷疑。草案對傳統媒體設下多重規範，包括聘用獨立董事，或引入公民團體參與新聞倫理審議等。但以現在多數閱聽人的習慣，主要資訊來源早已偏向新聞及社羣網站等，相關條文不僅不具可行性，甚至有干預新聞自由之虞。
《反媒體壟斷法》如果有立法的必要性，應該是用來解決現存的媒體壟斷問題，而非用於「預防」可能發生的情況。以目前仍屬於特許行業，且最具影響力的電視媒體爲例，媒體壟斷的行爲已長年存在，不須等媒體產業整合擴大到觸及法案訂定的紅黃線規模，部分業者對整體產業、民衆閱聽權利的傷害，已到了不整頓不行的程度了。
▲中華電信MOD 日前48 個頻道突然移出頻道套餐，導致70 多萬用戶被斷訊，掀起一陣波瀾。（圖／中華電信提供）
例如前陣子才吵得沸沸揚揚的中華電信MOD變動頻道套餐，追根溯源不就因爲有線電視業者挾着頻道代理的勢力，影響有線電視頻道在MOD上架的「意願」所致嗎？目前掌有大多頻道代理權的業者，包括富邦集團的凱擘、年代集團的佳訊或中嘉集團的全球數位等，沒有一家的規模達到《反媒體壟斷法》限制整合的紅線，但誰也不會懷疑他們的實質影響力。
其至更小規模的業者，也可能有接近的實力。2016年7月，收視率頗高的三立新聞臺一度在MOD上架，但不到一個月內即「主動」下架。這期間發生了什麼事？原來是三立新聞在臺灣數位光訊科技（臺數科）旗下中投有線電視的系統臺，被無預警從長期固定的54臺移頻到70臺。臺數科是臺灣排行第五的多系統業者，連反媒體壟斷的黃線都構不到邊，但即使像三立這樣的大頻道商，碰上了還是得低頭。
2013年NCC開放系統臺新設，有十餘家業者申請新設或擴區經營，結果從第一家覈准開播迄今2年多，只有3家新興業者敢真正參與市場。參與市場的新業者，沒有一家不經營得千辛萬苦。他們碰到的情形和MOD差不多，取得頻道很困難，雖不像MOD一樣不得其門而入，卻碰上前述幾家頻道代理商不約而同要求按開播區行政戶數15％，做爲最低保障戶數的嚴苛條件。
頻道代理商是「廣電三法」中從未提到的業別，卻主導了電視產業的長期生態，像是哪些頻道可上架、哪些不行，各個頻道可以取得多少授權收入。這些影響力從公司的股東結構看不出來，法律也管不到，甚至也不會出現在白紙黑字的文書往來。但這些行爲確實存在，源頭可能只需幾個大老闆之間的一通電話，或甚至不假言語的默契。
有關頻道代理商的差別待遇行爲，政府最近一次作爲是在2016年對3家業者開罰1.26億元。然而施展公權力的不是NCC，而是公平交易委員會，所引用的法源也是《公平交易法》，而非有線電視相關法令。公平會裁罰過了8個多月，新業者有獲得公平的對待嗎？其實沒有。被罰的頻道代理商提起行政訴訟，就可以拖上好長一段時間。在判決確定前，壟斷者的優勢絲毫未損。
《反媒體壟斷法》第五章終於將頻道代理制度與差別待遇行爲納入規範，對於長期自嘆手中沒有武器的NCC而言，這也許是法案唯一有實質意義之處。NCC可以不去管產業規模，不用去管老闆之間的默契，只要針對媒體壟斷的行爲去要求改正或開罰，這樣不是更簡單明瞭，更有效率嗎？可惜這個法案上方蓋了個大屋頂，模糊了焦點，引發不必要的爭議和疑慮，也使立法難度升高許多。
準備進入立法程序的「數位匯流五法」，爲臺灣的媒產業擘劃了一個開放、自主管理與公平競爭的願景。《反媒體壟斷法》不可能脫離五法的精神，甚至相互扞格。但媒體壟斷的現況又亟待矯治，也許化繁爲簡，摘除華而不實的空話條文，以務實態度儘早完成立法，才比較像是正辦吧！
●張柏勳，任職電視媒體業。以上言論不代表本報立場，本報有刪修權。88論壇歡迎多元的聲音與觀點，來稿請寄：editor88@ettoday.net。