立法院與監察院調查權並無衝突

(圖/本報系資料照)

立法院21日否決了「國會改革法案」覆議案,包括民進黨立院黨團、行政院、總統府都已聲請憲法法庭裁判,監察院也振振有詞指稱國會改革法案侵犯了監察院「專屬」的監察調查權,將跟進聲請釋憲。然而這恐有誤會:「調查權」本來就是一種附隨性、工具性的權力,監察院調查權並非該院「專屬」的權力。

何謂「調查權」?這乃是爲了實現機關職權的一種「資訊獲取權」。憲法雖然只在監察院這一章明文規定「調查」,但這頂多只是「例示」。憲法規定監察院有調查權,並不排斥其他機關在憲法固有權限範圍內,擁有獲取資訊的權力。

最簡單的例子就是「司法調查」。憲法第七章「司法」從頭到尾都沒規定法院有調查權,那難道說審判程序不能調查證據嗎?檢察官隸屬於法務部,憲法第五章「行政」也隻字未提調查權,莫非檢察官傳喚偵訊、聲請搜索等權力都是違憲的嗎?

此外,一般行政機關基於法律規定賦予強制調查權,也是所在多有。以公平交易委員會爲例,它可以要求各事業單位提供資料、到場說明,甚至可派人逕行至事業單位現場勘查。拒絕配合者,公平會得按次課處罰鍰,罰到該事業配合爲止。這類的規定在各種行政法規中不計其數。從來沒有人主張,公平會或其他行政機關的調查權「侵犯監察院專屬調查權」!

司法院釋字585號解釋早已明確指出,「立法院爲有效行使憲法所賦予之立法職權,本其固有之權能自得享有一定之調查權,主動獲取行使職權所需之相關資訊……立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力……」實在沒有理由說立法院調查權就是違憲「擴權」!

調查權是一個各院都應該擁有的工具性權力。但立法院與監察院的調查權雖有部分重疊,卻仍有區隔。二者最大的不同在於調查之「目的」與後續「效果」。

目的方面,要對照各院的「職權」。監察院的職權是針對公務員或機關違法失職提出彈劾或糾正,調查權也必須緊扣着此一目的。以調查「疫苗採購疑義」爲例,監察院若爲此進行調查,其目的是爲了找出有無公務員違法失職;而立法院組成調查委員會來調查,則是爲了揭露真相併作爲將來立法、審議預算之用。

監察院依其調查結果,可能彈劾公務人員或是糾正相關機關;立法院則無此個案懲罰權,但可以修法作爲將來疫苗採購之依據。目的、效果不同,但調查之對象與事務則有重疊。在五權憲法下的政府運作,這是司空見慣之事。立法院的調查權只是爲了做成調查報告,以利「將來」立法,本身並無追訴、處罰、懲戒之法律效果。要把它說成什麼擴權怪獸,實在太誇張了。

細看《立法院職權行使法》修正條文,其實規定得相當嚴謹。例如該法第46條之2,明確規定應尊重其他機關獨立行使職權之範圍,以及政府首長的行政特權;訴訟、偵查,以及訴願程序中的資料卷宗,也不能調閱。第59條之5,更是明確列舉了個人隱私等多款拒絕證言的例外事項。這些規定比《監察法》上的調查權更明確、細緻。而且將來若真有個案爭議,還是可以透過行政爭訟程序,由行政法院作最終裁斷。立法院的調查權,不但沒有侵犯監察權,也比監察院或大多數行政機關的調查權都要更加節制、有限。

監察院與立法院,應該從不同面向監督最有權力的行政部門。兩院攜手各自行使調查權,必定能最有效地揭露行政機關的違法濫權之處。監察院盍興乎來?

(作者爲國立政治大學法律學系副教授)