廖元豪專欄》立法院調查權憲法爭議的盲點

（圖／本報系資料照）

爲了處理「國會改革」的憲法爭議，憲法法庭火速並例外地作成暫時處分，暫停執行《立法院職權行使法》與《刑法》的新修條文，接着在8月6日即將舉行實體議題的言詞辯論。然而，吾人詳觀各界評論、聲請書內容以及暫時處分裁定所述，就發現有幾個嚴重的盲點，恐怕要在言詞辯論前先提醒。

最根本的是許多評論者連條文都沒看清楚。《立法院職權行使法》的修正規定中，「質詢」、「調查權」、「聽證」其實是3個不同的板塊。雖然學理上，三者均爲立法院爲行使職權而蒐集資訊的「廣義調查權」，但在法條上卻是分別處理，各有其要件與強制執行手段，不可混淆。例如：

第一，「質詢」是在《立法院職權行使法》的第三章，強制備詢的對象僅限政府人員，所以並無「民間人士反質詢而被罰」的問題，更無因虛僞陳述而遭處藐視國會刑責之可能。

第二，調查權雖可命相關人員出席爲證言，但法律規定了許多例外，同時社會人士若拒不出席，法律並無罰則。

第三，《立法院職權行使法》第九章之一的「聽證會」得強制要求非政府官員的社會人士出席作證，但並無「反質詢」的罰則（雖然作證答詢者不得反問，乃當然之理），且法律中規定了諸多得拒絕證言的事由，更無虛僞陳述的藐視國會刑責。

可知，許多硬把反質詢、藐視國會、調查、聽證等等程序混在一起，嚇唬老百姓的說法，其實都是過慮的。除了沒看清楚法律之外，更嚴重的問題是對立法院調查權的誤解。暫時處分裁定似隱含着「立法院調查權之強制應有憲法明文規定」的概念，從而對於憲法並未明文規定的各種調查權，均持保留態度。但這種觀點，嚴重貶抑壓縮了立法院該有的權能，並不符合憲法的結構與釋憲先例。

要知道，「立法權」的內容本無須憲法明文列舉。因爲立法權本來就是國家重大政策決定權，是國民主權的體現。因此，立法院如同其他國家的「國會」，本就是國家最高、最重要決策機關，其立法範圍是概括而廣泛的。要批評法律違憲，是質疑者該舉出憲法哪一條禁止係爭立法，而不是反過來要立法院找出憲法明文授權依據。

這也是世界各國國會都有「調查權」，但鮮少國家以憲法明文規定的原因。調查權本來就是憲法機關行使職權時，必要的固有權、工具權。試問，檢察官或行政法院的調查權規定在憲法哪一條？通傳會（NCC）的調查權，又有哪一條憲法明文規範？如果行政、司法機關的調查權無待憲法明定，那爲什麼國家最高立法機關爲了行使職權而需要進行調查，卻要斤斤計較「憲法明文規定」？

最後是中央政府體制與國會調查權的關係。我國不是典型的內閣制或總統制國家，但從比較法來看，二者均可完美地涵納國會強制調查權。內閣制本來就是國會優位，行政的組織與權限本身就是立法建構的，國會調查權自然無可質疑；總統制講究權力分立制衡，國會更必須具備強而有力的調查權，纔能有效監督與獨立決策。

我國的立法院權力範圍，就算不大於內閣制國會，也不可能小於總統制。看看最近美國衆議院監督委員會，如何在聽證中，傳喚並砲轟「護川不力」的特勤局局長，再比較一下美國國會調查權配套的傳票、宣誓、僞證、藐視國會等權限，就知道立法院最近通過的立法真的是很溫和客氣的了。

（作者爲國立政治大學法律學系副教授）