林士清》提升處理廢棄物的國際競爭力

改革開放將近40年期間，中國大陸爲追求經濟高速的經濟成長，所造成環境污染的問題非常嚴重。各地倡導環保意識逐漸擡頭，如何平衡經濟發展與環境治理之間的困境，早已成爲政策議程中最棘手的議題。

從近期「國務院機構改革方案」中可看出端倪，「自然資源部」整並了原先8個部門的職責，「生態環境部」亦合併了8個部門的職責，兩大部門瑣轄下的環境治理業務，業已成爲國務院機構改革的核心，顯示大陸的發展戰略將由高速經濟發展，轉向協調發展已克服日益嚴重的環境問題。筆者關注到有關部門的第一步措施，乃規定在2019年之前，逐步禁止進口國內資源可以替代的固體廢棄物，包含停止進口包括廢塑料、未分類的廢紙、廢紡織原料等工業原料。

根據國務院的統計，上世紀90年代緩解工業工業原料的不足，大陸進口廢棄物從只有1年100萬噸左右的規模，伴隨經濟體量迅速增長，迄今已接近6000萬噸，上述數據僅是合法渠道進口的固體廢棄物，倘若算上走私入境的廢棄物數量更爲巨大，也產生國際貿易上傾銷的問題。此外，地方政府也無能力處理這些廢棄物，加上技術水平差、產品附加價值低、控制污染能力欠缺，在產品加工製造的過程中採用簡單的方式，不僅危害勞工健康權益，造成環境負擔壓力增劇。

倘若無法在供給端下采取適當的政策介入及輔導，也無法提升企業的轉型升級，導致廢棄物的污染儼然陷入一種惡性循環。尤甚，部分加工進口廢棄物的中小型企業已陸續停廠，上游的大型企業面臨巨大的加工原料缺口，不提升廢棄物的使用或再生質量，就得被迫轉向東南亞地區建廠。

已開發國家經濟體將環境外部性，透過國際貿易方式轉嫁給開發中國家經濟體早已不是秘密。根據世界貿易組織（WTO）公佈的資料，顯示歐盟爲中國進口廢塑料及固體廢棄物的第一大地區，約佔中國總體廢棄物進口總量的1/4，此外，美國國內的回收的固體廢物約至1/3運往中國。然而，中國的環境產業發展水準尚無法匹敵歐盟、美國或日本，誰污染？誰治理？誰負責？美國、歐盟及中國大陸三方之間針對廢棄物的貿易，就伴隨上述困境。從全球價值鏈的角度來看，已開發國家經濟體早已習慣佔據產業鏈的高端，由開發中國家經濟體生產低端產品併爲其處理廢物，倘若無有效的產業政策促使產業升級，否則就是將自己埋葬在低端的價值鏈，犧牲自身的環境權益來委曲求全。

環境保護議題是彼此息息相關而無法切割，是屬於全球治理的重要範疇，隨着全球日益關注環保，國際社會在1989年訂立了控制危險廢物越境轉移及其處置的《巴塞爾公約》。《巴塞爾公約》之精神在於強調環境無害化管理，對於廢棄物之處理以「就地處理」最佳，若當地的處理技術不佳，或處理過程對環境產生較大危害，公約同意將廢棄物送往技術先進的國家進行處理。

事實上，中國既然作爲《巴塞爾公約》的締約國之一，可適當引用公約精神防止他國固體廢棄物的過度傾銷。最後，筆者建議進口廢棄物得重質不重量，可透過適當的政策設計，回收具有戰略價值之重要貴金屬，提升環境產業處理廢棄物的國際競爭力。（作者爲北京清華大學公共管理學院博士生）