盧鋒：從G20視角看近年全球經濟治理演變態勢

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作者|盧鋒（北京大學國家發展研究院教授）

2023年G20峰會於9月9-10日在印度新德里舉行。東南亞金融危機後應運而生的G20在1999年創建之初是部長級國際經濟對話協調機制，2008年美國金融危機爆發後提升成領導人峰會機制，十五年來成爲世界經濟最重要的對話合作論壇。在目前俄烏衝突僵持不下、全球經濟增速回落的複雜形勢下，新德里峰會能否推進多邊經濟治理以提振世界經濟增長與維護經濟全球化大局，成爲世人關注的焦點。

近年經濟全球化與多邊治理呈現兩組不同方向的演變態勢。一方面是全球化拓展與多邊治理能力不足的矛盾深化，除國際貨幣金融體制不合理等傳統治理問題持續存在，近年又面臨疫情大流行、氣變加劇、保護主義思潮興起、主權債務風險釋放等新挑戰，疊加地緣政治緊張與俄烏衝突危機，對全球經濟治理引入新的衝擊和壓力。另一方面由於經濟全球化與多邊治理體系內生的慣性韌性，發達國家與新興經濟體之間仍存利益交集，通過國際社會努力並經由各國對話、協調與博弈，全球經濟多邊治理探索創新仍取得不少進展，在個別領域還出現較爲突出成果。從G20視角觀察梳理上述演變，有助於全面認識大變革時代經濟全球化與多邊治理演變趨勢及規律，更好發揮我國作爲新興大國在多邊治理領域的參與引領作用，爲中國經濟發展與增進全球經濟福祉做出更大貢獻。

1、G20對話合作的多事之秋

隨着全球政治經濟形勢演變，近年G20多邊合作面臨新困難。突出表現是俄烏衝突爆發後是否將這個地緣政治議題導入G20議程引發分歧爭端。例如在2022年4月G20財長和央行行長會議上，俄方代表發言時美歐高官集體離席以示抗議。由於參與國對俄烏衝突立場和主張分歧，這次在俄烏衝突爆發後召開的第一次G20財長和央行行長會議結束後未能按常規發表公報（Communiqué），而是由作爲輪值主席國印尼的財長和央行行長髮布一份聯合新聞稿（Joint Press Release）作爲替代。同年7月在巴厘島召開的第二次G20財長和央行行長會議再次因俄烏衝突分歧未能發表聯合聲明，2023年印度作爲輪值主席國主持的兩次G20財長和央行行長會議也面臨類似窘境。

俄烏衝突同樣影響到2022年G20領導人峰會。美西方國家試圖把俄羅斯排除在G20峰會之外，同時支持烏克蘭領導人蔘會，最終妥協方案是俄烏兩國領導人都採取視頻方式參會。11月16日峰會正式開會時波蘭遭遇導彈襲擊，G7成員國領導人離開G20峰會會場開小會討論這一突發事件，直接影響到峰會正常議程。在G7等成員國堅持下，2022年峰會宣言寫入了早先在聯合國有關投票表決中譴責俄羅斯在烏克蘭的戰爭並要求俄羅斯徹底、無條件撤出的主張，同時也提到對此議題“存在其他觀點和不同評估”。

除俄烏衝突影響外，印度也利用今年擔任G20輪值主席國身份搞小動作：如今年4月印度選擇在具有領土爭議的“僞阿魯納恰爾邦”（我國藏南地區）舉辦G20相關邊會（sideline meeting），還將今年5月旅遊部長會議安排在與巴基斯坦有爭議的印控克什米爾地區召開。這種將經濟合作政治化、利用輪值主持G20活動議程謀求私利行爲理所當然遭到有關國家抵制。中方沒有出席上述4月邊會，中國、巴基斯坦等國對5月旅遊部長會議採取不派官方代表出席的方式加以抵制。我國外交部發言人5月19日在回答有關上述G20旅遊會議提問時指出：“中方堅決反對在領土爭議地區舉辦任何形式的G20會議，也不會出席這種會議”。

另外近年美西方國內民粹主義和保護主義思潮影響顯著上升，投射到G20合作領域導致成員國在一些重要治理方針問題上出現分歧和倒退。突出表現是從早年倡導自由貿易與反對保護主義立場退步。如2008年G20首次華盛頓峰以“開放的貿易和投資體制”作爲合作共識之一，明確提出反對設置新的貿易壁壘，包括出口限制和違反WTO規則的出口刺激措施。此後直到2016年曆次峰會持續重申維護自由貿易、反對成員國新出臺貿易保護主義政策的立場。然而近年G20對貿易議題表述和承諾出現變化：2018年以來抵制貿易保護主義共識原則不再出現在峰會承諾中，有關貿易議題討論範圍從早先促進自由貿易，縮小到2017年倡導對等和公平貿易，後來進一步收斂爲WTO改革和開放農業貿易。

2、近年多邊治理推進不乏亮點

近年某些領域逆全球化衝動以及多邊治理局部退步引發人們對全球經濟碎片化前景擔憂，研究人員用平行體系、半脫鉤、準冷戰等概念推測上述動向的演變前景。這些描述和推測事出有因也不無道理，然而全面觀察形勢也需看到，多邊治理領域同時存在務實探索與活躍推進一面，通過G20對話合作推動經濟治理進展的發生頻率甚至超過早先時期。對此簡略提五個方面情況作爲說明。

一是針對“稅基侵蝕與利潤轉移(BEPS)”問題推進國際稅制改革取得重要進展。2013年G20聖彼得堡峰會提出國際稅制改革議題，並委託經濟合作與發展組織(OECD)啓動BEPS行動計劃研究，2015年形成第一階段研究成果，此後經多年談判和持續研究到2021年7月形成“雙支柱方案”。支柱I建立繳稅地點新規則與國家間共享徵稅權新方法，確保數字密集型或面向消費者的跨國企業持續開展規模性業務時，即使在無實體存在條件下也要在當地繳納稅費，因此又稱“數字稅”。支柱II通過設立全球最低公司稅率，解決跨國公司將利潤轉移至低稅或免稅地來逃避稅收問題，遏制國家間財稅“逐底競爭”衝動。2021年10月超過135個包容性框架成員接受了雙支柱方案。現在看來新方案落地還需較長磨合期，然而相關進展代表傳統國際稅收治理架構的重要突破。

二是G20協同推進氣變治理。以1992年《聯合國氣候變化框架公約》及後續《京都議定書》和《巴黎協定》爲標誌，人類發展進入以聯合國統一協調指導下應對氣候變化新時代，G20呼應支持治理氣變發揮了特殊影響。2007年G20南非部長級會議就將經濟問題與氣候問題相聯繫，2009年9月G20匹茲堡峰會上明確提出實現可持續經濟增長目標需重視氣候變化，重申1992年《聯合國氣候變化框架公約》的目標、條款與共同但有區別責任原則等。此後歷次G20峰會根據全球氣變治理不同階段面臨形勢提出應對方針和原則，即便是2017年美國退出《巴黎協定》也未能影響其它成員國堅持氣變治理的立場和承諾。根據多倫多大學G20中心研究人員提供的數據，2008-2021年間G20成員國做出有關氣變治理“決策（Decision making）”承諾共116項，對氣候變化治理進程產生推動作用。

三是G20推動引領國際合作應對新冠大流行衝擊。2020年初新冠疫情大規模流行，不僅給全球公共衛生安全帶來百年一遇挑戰，同時對世界經濟造成罕見巨大沖擊。疫情期間G20作爲全球經濟首要對話合作平臺從不同方面發力引領推動國際合作應對危機。2020年3月26日G20領導人應對新冠肺炎特別峰會通過視頻會議召開，發表《G20領導人應對新冠肺炎特別峰會聲明》，倡導和推動一系列政策以穩定全球經濟、穩定供應鏈及重要醫療用品及管件農產品政策跨境流動。2021年G20羅馬峰會有關協調治理重點轉向疫苗可及性合作，2022年G20峰會則着重加強疫苗研發方面合作，G20對話合作在一定程度上緩解了疫情危機的負面影響。

四是支持推動IMF實施新一輪SDR分配。新冠疫情暴發初，國際社會呼籲IMF配發特別提款權支持發展中國家和低收入國家應對危機。2020年4月G20國際金融架構工作組就此議題討論，由於美國等持不同意見未能達成共識。2020年7月時任中國央行行長易綱發文呼籲國際社會應儘快達成共識並落實特別提款權分配。2021年拜登政府轉變立場，使得G20成員國就特別提款權分配達成一致。2021年8月2日，IMF理事會批准規模爲6500億美元新一輪特別提款權（約合4560億SDR）普遍分配，其中約有2750億美元（約合1930億SDR）提供給新興市場和發展中國家包括低收入國家。此次分配還允許具有穩健外部頭寸成員國通過IMF“減貧和增長信託基金（PRGT）”自願轉借其部分SDR以擴大對低收入國家的無息貸款。

五是G20協調國際社會合作應對新一輪主權債務風險。多年經濟增長失衡，疊加疫情衝擊、美歐加息、俄烏衝突等因素影響，使得部分發展中國家主權債務風險上升。當代主權債務格局深刻演變，如何有效化解債務風險並公平合理分擔治理成本，成爲國際金融治理新的挑戰議題。2020年4月G20財長和央行行長會議通過“緩債倡議”，在淨現值中性基礎上暫緩最貧困國家主權債務本息償付，該項目經過兩次延長期限實施到2021年底，中國落實緩債21億美元是貢獻最多國家。考慮部分債務困境國家面臨償付能力問題，2020年11月G20推出《緩債倡議後續債務處理共同框架》，先後有乍得、贊比亞、埃塞俄比亞、加納等四國提出債務處理申請。2022年11月乍得完成主權債務處理，2023年6月有關各方就贊比亞主權債務重組達成協議，顯示該領域國際合作取得重要進展。

3、幾點思考與啓示

首先需明確，G20是以聯合國爲核心的當代全球治理體系組成部分，G20推動多邊經濟治理合作事例是與其它治理機制和機構協同努力的產物，G20藉助其機制設計和執行力較強特點發揮了特別作用。其次要看到，G20對話合作是不同成員國和陣營不同治理理念、目標和利益的博弈磨合過程，伴隨複雜的過招鬥法與攻防進退策略性因素。另外就實效而言，對話合作有的雖達成治理共識然而落地生效仍需時日，有的雖付諸實施然而成效也可能不如預期，因而需客觀評估。不過在近年國際經濟與治理不確定因素顯著增長環境下，上述觀察對認識全球經濟治理動態和趨勢不無啓發意義。

第一，從G20視角觀察的經驗事實顯示，近年多邊經濟治理領域大體呈現兩個方向的動態演變。地緣政治矛盾激化與俄烏衝突，西方民粹與保護主義思潮和影響上升，對國際經濟合作和治理規則造成顯著衝擊，使得全球經濟與治理面臨朝平行分離體系方向演變甚至派生碎片化風險。另一方面，在危機應對與長期結構議題方面，G20仍能在壓力危機倒逼下多方努力克服困難取得某些成果，顯示當代經濟全球化與多邊治理體系具有一定韌性。縱觀G20峰會歷史，最近幾年逆全球化挑戰增加，反倒成爲多邊治理對話合作創新較爲活躍並取得較多進展階段，這一態勢提示需全面觀察形勢演變動向並客觀分析其規律。

第二，近年G20推進多邊治理仍能有所斬獲，基本原因在於時代環境快速演變對全球治理秩序提出迫切需求，相關大國雖存在理念分歧、競爭動機和博弈考量，然而不容忽視的利益交集使得完全拒絕合作成爲各方代價過大難以承受的選擇。多邊治理演變反應發達國家與新興經濟體之間對立統一關係，一定程度上也折射我國與美西方競合關係。美西方對我多方防範遏制客觀上會對多邊合作治理造成損害，然而給定中國經濟深度嵌入全球經濟的前提，在中國堅持開放方針與可貿易部門競爭力活躍提升背景下，美西方無論從國內增長還是全球穩定角度都不能無視與中國合作的必要性，這些歷史和現實客觀因素也對有關各方在G20平臺就某些經濟治理問題謀求合作提供有利條件。

第三，主要發達國家對G20仍有較多操控力，然而G20機制創新根本上有利於包括中國在內的新興經濟體。觀察G20諸多對話合作事例，我國對特定議題認知、立場和主張往往對相關過程與結果產生重要甚至舉足輕重作用，彰顯我國在G20合作機制中的特殊地位；然而受歷史與現實複雜因素影響美西方在G20或仍有較多影響力，我國作爲新興大國參與對話合作勢必面臨多方掣肘挑戰難言諸事合意舒適。全面觀察不難看出，G20對話合作有助於提升全球經濟治理對新興經濟體利益訴求的關注與響應，有助於新興國通過實際參與多邊治理來積累經驗與提升能力，有助於發達經濟體與新興經濟體通過對話磋商尋求利益交集以推進全球經濟治理，因而從長期看G20在根本上有利於中國與新興經濟體在全球治理體系中成長壯大。另外從國內經濟發展角度看，我國在可貿易領域強大並富有活力的供給側能力，無論在短期還是長期都需要國內與國際兩個市場支持以充分釋放我國作爲上升大國的經濟發展潛力，這也以多邊治理體系正常運行與創新拓展作爲前提。

第四，展望未來，中國無疑會繼續積極參與G20平臺對話合作，不會放棄這個當代全球經濟治理的最重要陣地。2008年底G20峰會機制創建以來，我國前後兩任最高領導人連續十七次出席或主持歷次G20峰會，今年第一次由國務院總理出席在新德里舉行的G20第十八次峰會，在國內外引發關注與多種猜測性評論。我國外交部發言人9月5日回答記者有關提問時，重申“二十國集團是國際經濟合作的主要論壇”，指出中方歷來高度重視並積極參與相關的活動，並明確表示我國一直支持印度主辦今年的峰會，願同各方一道共同推動二十國集團領導人峰會取得成功。基於本文觀察分析，筆者認爲中國高度重視G20合作機制的立場並未改變，中國未來仍會以合作爲基調全方位積極參與G20對話合作，並由此對全球經濟多邊治理創新發揮新興大國的應有作用。（2023年9月10日[1]）

註釋：

[1]本文根據筆者在某內部專題研討會上的發言提綱整理拓展而成。感謝李昕、李雙雙幫助整理資料和參與討論。

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