時論廣場》NCC已成爲政治俘虜（桂宏誠）

立委邱顯智今開記者會指控，持有中嘉100％股份的泓順投資公司，竟然是由東森電視董事、寰宇電視董事長範瑞穎擔任董事，再度跨越系統經營業者不得與新聞頻道業者整合的紅線，直呼NCC已經完全失能。（邱顯智國會辦公室提供）

國家通訊傳播委員會（NCC）在法制上雖是獨立機關，但其「獨立」卻只是基於「信賴性的假設」。因此，唯有靠長期作爲所累積的制度信譽，才能證實NCC是否得到了作爲獨立機關所需的公衆信賴。

NCC在5年前爲迴應「反媒體壟斷」的訴求，曾對系統業者中嘉數位公司做出「上層股東不得直接或間接經營新聞頻道」的決議，但三立電視公司透過各種方式，竟成爲佔27%股權的大股東。而且NCC長達2個月才查證屬實，此對NCC的信賴感已是一大斲傷。

與此案相關者還有宏泰公益信託的捐款承諾恐跳票，而NCC除了迴應要查證清楚外，就是呼籲各界尊重獨立機關及給予獨立行使職權的空間。但此案的問題還沒完，日前有立委再度指控，持有中嘉100%股份的泓順投資公司，竟是由同時爲東森電視董事及寰宇電視董事長的範瑞穎擔任董事。由此可知，獨立機關就算不受干擾，卻因具有法制上的獨立地位，反而可能導致職權行使不彰。

美國在行政部門設置具獨立地位的管制委員會，即是我行政院設置獨立機關所效法的原型。但美國的行政管制委員會在實踐的經驗中，也會有「管制怠惰」(regulatory inertia)和「管制俘虜」(regulatory capture)等問題產生。以NCC處理涉及「反媒體壟斷」的三立案，歷經近3年才遭踢爆，且又花了2個月才查證屬實，這就屬於有政策卻無管制做法的「管制怠惰」。

而所謂「管制俘虜」，概要來說是指原本要透過管制來矯正市場壟斷，但實際做法上卻讓民衆獲得保護的利益，遠低於所增加的負擔，甚至還對被限制者猶如給予了競爭地位的保護傘。換言之，管制委員會也可能成爲私人利益而非公共利益的保護者。

更嚴重的問題是，少數的利益團體擁有資源，甚或以行賄影響管制委員會的決定，而一般消費者和人民並無此資源和能力。從而，獨立機關易於成爲產業利益團體的俘虜，而這些利益團體又可能是執政黨競選時的後盾，於是又再成了「政治俘虜」。

前行政院長蘇貞昌曾公開指責NCC「誰都管它不到，但它也什麼都不管」，沒多久當時的主委詹婷怡即黯然請辭。事實證明，蘇貞昌說這句話的真義是「該管的怎還不管？你真以爲我管不到你？」 而鏡電視取得申請頻道的過程中，也被爆料拿出層峰「令箭」施壓的證據，但蘇貞昌卻以「不必去查」一句話帶過。自此，誰還相信NCC具有獨立性？

美國也有誰來管制行政管制委員會的問題。但我國的監察院是院級的獨立機關，至少可就NCC發生「管制怠惰」和成爲「政治俘虜」的情形，然而，現在的監察院本身就像是執政者的看家護院，因此目前只能靠立委及媒體的監督，纔有促使NCC獨立行使職權的可能性。

（作者爲民主文教基金會董事長）