微課堂 | 規劃引領公路發展

科學規劃一直是引領公路持續健康發展的重要保障。上世紀80年代以來，交通運輸部先後編制了國家幹線公路網劃定試行方案、國道主幹線系統規劃、國家高速公路網規劃、國家公路網規劃等，同時積極指導省道和農村公路規劃建設，對促進我國公路快速有序發展發揮了重要作用。主要規劃情況如下：

《國家幹線公路網（試行方案）》

十一屆三中全會開創了中國改革開放的歷史新時期。改革開放之初，經濟體制改革的逐步推進打破了計劃經濟體制的束縛，極大地激發了經濟活力，促進了國民經濟的快速發展，帶動了人員、物資流動規模的快速增長，尤其是適應市場經濟機動靈活要求的公路運輸需求大幅增長。然而，公路網建設長期滯後，特別是幹線公路缺乏整體性和系統性規劃，大區域之間、大軍區之間、省際之間以及大中城市之間，國民經濟和國防戰備上具有全局性的重要公路，斷斷續續、連不成網；公路標準低、質量差，全國近一半公路達不到最低技術標準，特別是一些交通繁忙的重要幹線，交通量超過設計能力數倍，難以適應經濟社會發展和維護國防安全的要求。

爲了改變我國公路的落後面貌，指導國家幹線公路建設，適應改革開放、經濟發展的需要，交通部組織編制了《國家幹線公路網（試行方案）》。1981年11月，國務院授權國家計委、國家經委和交通部以《關於劃定國家幹線公路網的通知》（計交〔1981〕789號）批准了《國家幹線公路網（試行方案）》，簡稱“國道網”。

國道網（試行方案）由首都通向並連接各省（區、市）的政治經濟中心和50萬人口以上城市的幹線公路，通向各大港口、鐵路幹線樞紐、重要工農業生產基地的幹線公路，連接各大軍區之間和具有重要國防意義的幹線公路，連接省際之間和省內個別地區的重要幹線公路組成，包括首都放射線12條（含1條北京環線），南北縱線28條，東西橫線30條，總里程10.92萬公里。

國道網的劃定有效引導了中央和地方公路建設投資方向，爲集中加快建設國家幹線公路起到了很重要的推動作用，也促進了全國公路的發展。國道網（試行方案）是我國曆史上第一個國家級幹線公路網規劃，標誌着我國公路發展進入了構建全國性幹線公路網的歷史新時期，在形成國省縣鄉層次分明、功能清晰的公路網絡體系過程中發揮了至關重要的引領作用。

國道網布局示意圖

《國道主幹線系統規劃》

20世紀80年代中後期，隨着改革開放的快速推進，我國經濟社會加速發展，交通運輸需求全面緊張，公路主幹線交通壓力不斷凸顯，當時的國道網絕大部分是普通公路，等級低，通行能力嚴重不足；汽車和拖拉機、非機動車以及行人混行，橫向干擾過多，導致汽車行駛速度低、效率差，交通事故頻發，特別是主要幹線、城市出入口、疏港公路等重要運輸通道嚴重阻塞，全國幹線公路汽車平均時速僅爲37公里/小時。

事實證明，沿用普通公路建設國家級幹線公路網，已無法適應經濟社會發展要求。必須儘快構築一個更高水平的快速公路系統，大幅提升國家級幹線公路的供給能力和高效運輸功能，建設符合“快速運輸、汽車專用”要求的公路主幹線成爲當時國家級幹線公路網發展的迫切需要。

1989年，交通部提出建設公路主骨架、水運主通道、港站主樞紐和交通支持系統（簡稱“三主一支持”）的長遠規劃設想，公路主骨架正式定名爲“國道主幹線系統”。交通部組織技術力量，於九十年代初完成了《國道主幹線系統規劃》的編制工作，之後，《國道主幹線系統規劃》得到國務院認可，正式部署實施。

國道主幹線系統由汽車專用公路組成，絕大部分爲高速公路，它是我國高速公路網的雛形。國道主幹線系統規劃佈局爲“五縱七橫”，共12條路線，總里程3.44萬公里，其中高速公路2.58萬公里，佔74.85%，一級公路1479公里，佔4.3%，二級公路7178公里，佔20.85%。綜合考慮當時我國公路建設資金投入力度、建設水平等因素，規劃提出在2020年前後建成這一系統。國道主幹線系統貫通首都、各省省會、直轄市、經濟特區、主要交通樞紐和重要對外開放口岸；連接了當時（1990年）全國467個城市中的203個，佔43%；約覆蓋6億人口，佔全國總人口的55%，約覆蓋全國城市總人口的70%；連接了全國所有人口在100萬人以上的特大城市和93%的人口在50萬人以上的大城市。

國道主幹線系統規劃抓住了當時我國公路交通發展的主要矛盾，理清了發展思路，明確了大力建設封閉運行的高等級公路、汽車專用公路的方向，保障了我國公路建設高效、協調、有序發展。國道主幹線系統規劃的頒佈實施，拉開了我國高速公路大規模建設的序幕，引導了公路建設投資方向，提高了投資效率和路網規模效益，顯著提高了主要公路通道的技術水平和通行能力，大幅提升了幹線公路汽車行駛速度和公路運輸效率，改變了我國公路交通長期滯後及結構不合理的局面，有效緩解了公路交通對國民經濟發展的瓶頸制約。

國道主幹線系統佈局方案示意圖

《國家高速公路網規劃》

世紀之交，我國進入了全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的發展階段，經濟社會發展跨上了一個新臺階。全面建設小康社會對新世紀交通發展提出了新的更高層次的需求，尤其是隨着區域經濟交流與合作的日益緊密，工業化、城鎮化進程的加快推進，以及居民收入水平的不斷提高和消費結構的加速升級，小汽車進入家庭，公路交通不論是需求規模還是質量要求都出現了大幅提高。

國道主幹線是在80年代末、90年代初的經濟社會和交通發展背景下提出的，僅有12條貫穿全國的公路主通道，主幹線公路不成網、覆蓋面不足，且沒有統一高速公路標準，難以滿足新階段全面建設小康社會的長遠發展需要。

新世紀之初，交通部着眼於交通現代化，從長遠發展的角度，決定規劃建設我國的高速公路網，並開展了規劃的研究編制工作。2004年12月17日，國務院常務會議原則審議通過《國家高速公路網規劃》；2005年1月13日，國務院新聞辦召開新聞發佈會，向全世界正式公佈了我國的《國家高速公路網規劃》。

國家高速公路網規劃採用放射線與縱橫網格相結合的佈局方案，包括7條首都放射線、9條南北縱線、18條東西橫線，簡稱“7918網”，總規模約8.5萬公里，其中主線6.8萬公里，地區環線、聯絡線等其他路線1.7萬公里。國家高速公路網規劃總體上貫徹了“東部加密、中部成網、西部連通”的佈局思路，連接了包括臺、港、澳在內的所有省會城市和當時城鎮人口超過20萬的大中城市，建成後可以在全國範圍內形成“首都連接省會、省會彼此相通、連接主要地市、覆蓋重要縣市”的高速公路網絡；覆蓋全國10億以上的人口和GDP總量85%以上的地區；實現東部、中部和西部分別在平均半小時、一小時和兩小時之內抵達高速公路；連接國內主要4A級旅遊景區所在城市、主要的國家一類公路口岸和交通樞紐城市。

國家高速公路網規劃的頒佈實施，有效指導了我國高速公路的持續、快速和有序發展，有力推動了全國性主幹線公路網的加速形成，大幅提升了我國公路高效運輸的服務水平，爲全面建設小康社會和加快現代化建設提供了堅實的交通保障。

國家高速公路網規劃是對國道主幹線等國家級主幹線公路網規劃的補充和優化，大幅拓展了主幹線公路網的覆蓋範圍，完善了路網布局，實現了我國主幹線公路網規劃的歷史性跨越；國家高速公路網規劃使我國國家級幹線公路擁有了覆蓋全國的主幹線公路網，高效運輸功能大幅提升，國家級幹線公路網的功能和佈局進一步完善。

國家高速公路網布局方案示意圖

《國家公路網規劃（2013年—2030年）》

經過多年的建設與發展，我國幹線公路總體上實現了由經濟社會“瓶頸制約”到“基本適應”的轉變，對於提升國家綜合國力和競爭力、增強經濟社會發展活力、提高國民生活質量、保障國家安全等都作出了突出貢獻。普通公路也逐步連接成網。爲適應新的發展要求，保障國家公路健康可持續發展，在黨的十八大召開6個月後，國務院批准印發了《國家公路網規劃（2013年—2030年）》。

規劃目標是實現國家公路“首都輻射省會、省際多路連通，地市高速通達、縣縣國道覆蓋”。規劃國家公路網總規模爲40.1萬公里，其中，普通國道約26.5萬公里，由12條放射線、47條南北縱線、60條東西橫線和81條聯絡線組成，連接縣級及以上行政區、交通樞紐、邊境口岸和國防設施，側重體現普遍服務；國家高速公路總規模約13.6萬公里（含遠期展望線1.8萬公里），由7條北京放射線、11條南北縱線、18條東西橫線，以及地區環線、並行線、聯絡線等組成，連接地級行政中心及城鎮人口超過20萬的中等及以上城市和重要交通樞紐、重要邊境口岸，側重體現高效服務。

13版規劃對1981年出臺的《國家幹線公路（試行方案）》進行了修編，對2004國務院批覆的《國家高速公路網規劃》進行了補充完善。規劃明確國家公路網是全國性和區域性政治、經濟、國防意義的幹線公路網，並首次提出國家公路網由提供普遍服務的普通國道網和提供高效服務的國家高速公路網“兩張網”組成，兼顧了公平與效率，充分體現了國家重視基本公共服務、科學引導高速公路有序發展的戰略意圖，爲建設“公路兩個體系”奠定了基礎。

普通國道佈局方案示意圖

國家高速公路佈局方案示意圖

《國家公路網規劃》

在《國家公路網規劃（2013年—2030年）》的指引下，我國公路進入了發展的黃金十年，里程規模躍居世界前列，以國家高速公路爲主體的高速公路總里程穩居世界第一，網絡已經覆蓋了98.8%的城區人口20萬以上城市及地級行政中心，連接了全國約88%的縣級行政區和約95%的人口；普通國道基本覆蓋縣級及以上行政區和常年開通的邊境口岸，有效連接了重要鄉鎮、產業園區、交通樞紐以及旅遊景區等。舉世矚目的港珠澳大橋、穿越沙漠戈壁的G7京新高速、海拔最高的雀兒山公路隧道等一批重大工程建成使用，超大跨徑橋樑以及山嶺區超長隧道、海底沉管隧道、大直徑盾構隧道等相關技術和裝備不斷取得突破，“中國路、中國橋、中國隧”已成爲一張張靚麗的名片。

當前，我國的國家公路網總體適應經濟社會發展需要，極大便利了人民羣衆出行，有力支撐了國家重大戰略實施，爲決勝全面建成小康社會提供了堅實保障，也爲開啓第二個百年新徵程奠定了良好基礎。全面建設社會主義現代化國家的新徵程已經開啓，我國社會主要矛盾已經轉化爲人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，經濟發展從高速增長階段轉向高質量發展階段，在全球治理中我國將發揮越來越重要的作用。世界正面臨百年未有之大變局，加快我國現代化建設，實現中華民族偉大復興，支撐我國日益走近世界舞臺中央，需要一個與之相適應的保障有力的國家級幹線公路網。

黨的十九大提出建設交通強國戰略目標以來，黨中央、國務院於2019年9月印發了《交通強國建設綱要》，於2021年2月印發《國家綜合立體交通網規劃綱要》，共同爲加快建設交通強國描繪了宏偉藍圖。本輪《規劃》是在《建設綱要》《規劃綱要》指引下，結合《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》部署要求，針對新時期國家公路發展作出的中長期專項規劃，是對《國家綜合立體交通網規劃綱要》的細化和落實，也是對《國家公路網規劃（2013年—2030年）》的優化和完善，將有效指導我國公路轉向高質量發展新階段，有力支撐現代化經濟體系和社會主義現代化強國建設。

規劃目標是到2035 年，基本建成覆蓋廣泛、功能完備、集約高效、綠色智能、安全可靠的現代化高質量國家公路網，形成多中心網絡化路網格局，實現國際省際互聯互通、城市羣間多路連通、城市羣城際便捷暢通、地級城市高速暢達、縣級節點全面覆蓋、沿邊沿海公路連續貫通。到本世紀中葉，高水平建成與現代化高質量國家綜合立體交通網相匹配、與先進信息網絡相融合、與生態文明相協調、與總體國家安全觀相統一、與人民美好生活需要相適應的國家公路網，有力支撐全面建成現代化經濟體系和社會主義現代化強國。規劃國家公路網總規模約46.1萬公里。其中，國家高速公路網總規模約16.2萬公里（含遠期展望線0.8萬公里），由7 條首都放射線、11 條北南縱線、18 條東西橫線，以及6 條地區環線、12 條都市圈環線、30 條城市繞城環線、31 條並行線、163 條聯絡線組成。普通國道網總規模約29.9萬公里，由12 條首都放射線、47 條北南縱線、60 條東西橫線，以及182 條聯絡線組成。

國家高速公路佈局方案示意圖

普通國道佈局方案示意圖

普通省道和農村公路規劃

在系統編制國家幹線公路網規劃之外，對普通省道和農村公路建設發展進行了規劃和指導。

2005年，爲貫徹落實黨的十六大提出“全面建設小康”的戰略部署，加快推動實現交通運輸行業提出的“修好農村路，服務城鎮化，讓農民兄弟走上油路和水泥路”發展目標，全國農村公路邁入了大規模投資建設時期，經國務院審議通過，交通運輸部印發了《農村公路建設規劃》規劃目標年爲2020年，明確了本世紀前20年農村公路建設的主要任務是推進鄉村“通達通暢工程”，總體目標是“具備條件的鄉（鎮）和建制村通瀝青（水泥）路，基本形成較高服務水平的農村公路網絡，使農民羣衆出行更便捷、更安全、更舒適，適應全面建設小康社會的總體要求。”在規劃引領下，中央大幅增加以車購稅爲主的中央資金投入，全國進入了農村公路大規模建設發展階段。

2011年，印發了《關於開展省道網規劃調整工作的指導意見》，請各省區市在國家公路網規劃框架下，進一步審視省道的功能定位、規模結構、路網布局，對省道網規劃做相應調整，並提出了省道網功能定位和調整過程中應把握的基本原則、具體方法和相關要求，促進了省道網科學有序發展。

黨的十八大以來，認真貫徹落實黨中央、國務院關於脫貧攻堅決策部署，加強統籌規劃，2012年、2016年先後制定了《集中連片特困地區交通建設扶貧規劃綱要（2011-2020年）》《“十三五”交通扶貧規劃》，在該規劃的指導下，交通運輸行業集中資源力量，全力推動實現了具備條件的建制村通硬化路、通客車“兩通”目標，有力改善了農民羣衆的出行條件，打通了致富路，貧困地區基本建成了“外通內聯、通村暢鄉、客車到村、安全便捷”的交通運輸網絡，爲全面建成小康社會提供了有力支撐。

黨的十九大提出開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程的戰略安排，並做出實施鄉村振興戰略的重大決策部署，爲服務支撐鄉村振興戰略，在《農村公路建設規劃》到期後，交通運輸部組織編制並印發了《農村公路中長期發展綱要》，旨在深入貫徹落實習近平總書記關於“四好農村路”的重要指示精神和《交通強國建設綱要》，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興戰略總要求，全面推動“四好農村路”高質量發展，加快形成廣覆蓋的農村公路交通網絡，更好推進人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國建設，更好服務支撐鄉村振興戰略和農業農村現代化發展，更好滿足人民羣衆日益增長的美好生活嚮往，指導全面建設社會主義現代化強國階段農村公路建設與發展。

素材來源 | 部綜合規劃司

責編 | 孫孟堯