砸碎鐵飯碗開始了！ 陸中央定調：推進人口小縣機構優化

砸碎鐵飯碗開始了！大陸中央定調：推進人口小縣機構優化。（示意圖，本報資料照片）

據大陸自媒體「城市財經」報導，大陸人口袖珍小縣的機構編制改革，已經開始了。

7月21日，新華社正式公佈的二十屆三中全會上審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》文件中，明確提出：「穩妥推進人口小縣機構優化」。

去年年初，官方發佈的《黨和國家機構改革方案》中明確提出：「中央國家機關人員編制精簡5％的目標，還要求地方也要着手精簡。地方黨政機關人員編制精減工作，由各省（自治區、直轄市）黨委結合實際研究確定。縣、鄉兩級不作精減要求。」當時明確寫着，縣、鄉兩級不做精簡要求。

而最新的重磅文件，則側重強調了要推進人口小縣的機構優化。這意味着，這一輪機構編制改革已經從省市延伸到了縣，廣度、力度都在加大。

在重磅文件提出穩妥推進人口小縣機構優化之前的7月12日，山西省蒲縣人大常委會發佈政府工作人員任免公告，多名副縣長兼任新政府部門一把手，而多名「局長」原職務隨機構改革自然免去。

之後的7月22日，陝西省黃龍縣舉行機構改革涉改單位揭牌儀式。縣委社會工作部、縣發展改革科技局、縣自然資源和林業局、縣教育體育局等單位揭牌。

蒲縣是山西省人口小縣機構改革第三批試點之一，2023年全縣常住人口9.3萬多人，GDP爲175.9億元（人民幣，下同）。

而陝西省的黃龍縣則是標準的「袖珍」小縣，常住人口只有4萬多人，2023年全縣GDP略超25億元、地方財政收入只有8315萬元。

砸碎鐵飯碗開始了

自去年大陸中央強調機構編制改革後，地方紛紛行動起來了。其實，這一輪機構編制改革是山西發動的。

2019年，山西省委一位主要領導去基層調研，發現了驚人的一幕：全省的人口小縣星羅棋佈，大多數地方的財政入不敷出，編制又比較多，財政供養人員比例不是很合理，人浮於事。

回來後，就協調各方，於2020年4月，在山西省選取了忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣6個人口不足20萬的小縣開啓整編改革試點。

山西拉開序幕後，其他地方紛紛跟進。去年，湖南省古丈縣、安徽省4個常住人口較少的縣（區）、青海省果洛藏族自治州瑪多縣、江蘇、湖南、湖北、內蒙古、江西等都已經開展了整編改革試點。

今年上半年，四川內江市發佈的《內江市機構改革方案》提出，結合部門職責任務和履職情況，按照3％比例對市級行政編制進行覈算精減。

河南省漯河市發佈的《市直機關行政編制精減和核定專項方案》提出，對市直機關行政編制採取「一刀切」的辦法，統一按3％的比例精減，共精減54名。

甘肅省發佈的《甘肅省行政編制精減方案》，按照5％的精減比例，紮實推進行政編制精減工作。

其中的青海瑪多縣，是迷你小縣城。2022年GDP才3.95億元，土地面積雖廣，但人口才14796人，比很多鄉鎮的人口都要少得多。

這個縣大多數人沒有聽過，但它有一個響亮的頭銜，「黃河第一縣」。巴顏喀拉冰水融化，匯聚出扎曲、約古宗列曲、卡日曲三條溪流，三條溪流一路奔向扎陵湖、鄂陵湖，黃河在此繼續力量匯聚八方來水，黃河往東奔流的第一站就是瑪多縣。「瑪多」在藏語裡是「黃河之源」的意思，所以也被稱爲黃河第一縣。

湖南的古丈縣，人口也只有10萬，是湖南省人口最少的縣城。

在全大陸，這樣的人口小縣還有很多。據統計，在全大陸2000多個縣域單位中，人口在20萬以下的多達400多個，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有80多個。5萬人以下的小縣城，完全可以採取合併的方式，或者併入大的縣城。這是精簡編制最快最好的方式。

那麼，關鍵問題來了，爲何要進行這一輪機構編制改革，而且要側重強調人口小縣的機構編制改革？

精簡背後的原因是什麼

文章稱，其實原因並不複雜，公務員隊伍龐大，財政吃緊，再疊加人口通縮，小縣城收縮，人浮於事現象越發嚴重。

第一，人口收縮，人浮於事現象嚴重。根據2023年發佈常住人口數據的268個城市，143個城市人口在減少，2個持平，121個在增加。人口減少城市在進一步增加，背後是越來越多的小縣城人口在收縮。當人口收縮後，需要提供服務的人員，自然會多出來，需要進行優化。

第二，財政吃緊。體制內人員越來越多，國家財政就越來越大，不堪重負。有機構算過一筆帳：中國財政中，向政府僱員支付的勞動報酬佔政府可支配收入的比重在近十年來不斷上升：從2012年的33％左右，提高到了2019年的超過50％，再到2020年以後的超過60％。

比如某西部省份人口小縣，總人口僅4萬餘人，但財政供養人數近2500人，全縣總人口數與財政供養人員比例爲16.9：1。

這種狀況放在過去經濟蒸蒸日上、財政狂奔的年代，或許還可以運轉自如。然而，在內外環境變化的今天，必須要進行機構編制改革才行。

從財政角度來看，大陸全國財政在3年新冠疫情這隻黑天鵝平復之後，2023年增長不錯，但結構性不確定性仍較大。

2024上半年，大陸財政部數據顯示：上半年，全國一般公共預算收入115913億元，同比下降2.8％。此外全國賣地收入也在下降。這種背景下，上自中央下至地方都在強調過「緊日子」。而大陸一直以來的現狀是，中央有錢，但地方有缺口。但中央的財政盈餘，也只能填補地方一半的缺口而已，而且中央需要填補地方財政的缺口在逐年擴大，壓力也越來越大。大陸財政部數據顯示：2023年中央對地方一般公共預算轉移支付首次突破10兆元，達到了102945.19億元。這一數據，創下歷史新高。

轉移支付壓力加大的同時，地方政府另一個錢袋子--賣地收入，在快速縮水。當中國在1980年代初，開啓了中央與地方財政分竈吃飯的模式，賦予了地方更大的行政權力去管理各種它能控制的資源，並且把這些資源經濟化。其中土地資源便是其中之一。各地賣地收入都是歸於地方政府使用。

此外，大陸全國賣地收入，自2021年見頂之後，已經兩連跌，2023年只有57996億元，相較於高點時期，下跌了33.38％。進入2024年，趨勢並沒有改變。大陸財政部數據顯示，2024年前8個月，國有土地使用權出讓收入20218億元，同比下降25.4％。

這對於地方政府而言，相當難受。賣地收入是地方的主要錢袋子，對於很多經濟、產業薄弱的地區來說，更是維持運轉的主要力量。這部分收入急降，財政吃緊程度可想而知。

最關鍵的是，還有被擺上檯面的地方債。去年以來，中央開啓了發行特殊再融資債券，緩解地方的三角債壓力。

去年8月份，財新網發佈的一篇週刊《怎樣消化地方債》中披露了一個消息：「中央銀行及金融機構將參與一攬子化債，其中包括安排特殊再融資債券大約1.5兆元，但獲得特殊再融資債券額度較多的某個西南部省份需要付出一些代價，其中包括將公務員縮編20％。西南部省份，將精簡20％的編制人員，也即要砸碎20％的編制人員飯碗。」

以此看來，縮編已經成爲減少地方財政壓力和債務負擔的重要途徑之一。

除了通過機構編制改革節約成本外，前幾天發佈的重磅文件《中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》也着重強調了稅制改革，提出：

「建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。完善財政轉移支付體系，清理規範專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制。推進消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優化共享稅分享比例……」

但這是未來的事情，當下通過機構編制改革節省成本，纔是普遍做法。比如，在精簡之下，山西婁煩縣精簡人員編制341名，下沈鄉鎮人員編制56名，節約人員經費3410餘萬元，運行經費約990萬元。

山西石樓縣精簡力度同樣大，黨政機構精簡了37.1％，事業單位精簡了31.1％。節省了5000多萬元的開支，人員經費減少了2200多萬元。

湖北十堰，官方披露數據顯示，通過清理規範，當地編外人員比上年同期減少326人，減少率達9％，節省財政成本約1500萬元。

文章稱，由此產生了一個問題：「這些被精簡的體制內人員去哪了？是被裁了？還是平調去別的機關單位了？」官方對此沒有任何報導，主流媒體也沒有報告過他們的去向。但是，透過官方公佈的一些數據可以得出的一個結論是：過去三年機構編制改革，體制內人員越改越多。

體制內人員越改越多

2020年山西省拉開機構編制改革以來，全國機構編制改革結果到底如何？這個答案，可以從大陸住建部、財政部與央行聯合發佈的年度公積金報告中得到。

一、截至2023年末，全大陸72萬個國家機關、事業單位，一共爲4835.9萬人繳存了住房公積金。這些人，就是嚴格意義的體制內人員，是吃財政飯的人員。此外，還有國有企業27.12萬個，一共爲3054.97萬人繳納公積金，這些人雖然不是吃財政飯，而是市場飯＋壟斷飯，但同樣都是體制內人員。

所以，以2023年年末數據來看，當下狹義的體制內人員，有編制、吃財政飯的（政府機關＋事業單位）一共是4835.9萬人。廣義的體制內人員（加上國企），是7900萬人。

這一數據只少不多。因爲不少政府機關、事業單位，有臨時聘用、勞務排外人員（比如部分輔警）。他們長期在政府機關、事業單位上班，但勞動合同不是直接跟「體制內」籤的，所以在公積金繳存上無法體現。

這部分人到底有多少？尚未看到準確數據，有專家估計在數百萬人，甚至可能達到千萬級。

二、國家機關與事業單位數量的確減少了，但人員在增加。

2023年國家機關與事業單位72.05萬個，2020年爲72.61萬個，三年減少了5600個。但吃財政飯的體制內人員2023年4835.9萬人，2020年爲4513.36萬人，三年增加了322.54萬人。

此外，雖然不是吃財政飯而是吃「市場飯＋壟斷飯」的國有企業數量，從2020年的21.57萬個增加至2023年的27.12萬個，三年增加了5.55萬個。人員從2020年的2907.38萬人增加至2023年的3054.97萬人，三年增加了147.59萬人。

以此計算，廣義體制內人員（國家機關與事業單位、國有企業）過去三年不僅沒有減少，還合計增加了470.13萬人。

文章稱，如此看來，改革的力度還需要加大，還需要誠意。所以，纔有了中共二十屆三中全會上審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》文件以及拉開的新一輪全面深化改革大幕。

文章稱，回顧歷史，每一個朝代發展過程中都遭受過冗員的困擾，承平日久，官員隊伍指數級增長，國家財政壓力支出極速膨脹。宋朝仁宗年間由范仲淹主導的慶曆新政，神宗年間王安石主導的熙寧變法，目的之一就是裁撤冗員，爲國家減少財政支出。清朝雍正年間的整頓吏治，同樣如此。當然，改革的阻力肯定很大，畢竟是要牽動既得利益者的蛋糕。但縱觀中國歷史，每一個王朝承平日久，改革都是必選項，沒有其他選項。