中評智庫》全球治理大變局中的金融外交軟實力（張屹）

2011年1月27日，時任IMF特別顧問的朱民出席瑞士達沃斯年會。（圖／新華社）

一、引言

外交學院張歷歷教授在其專着《外交決策》中，對軍事外交、經濟外交、城市外交等外延的界定使得傳統上對外交活動的認知進行了拓展。對「外交」加以前綴，可以是對外交的方式、手段加以界定，也可以是對外交的內容、要素加以界定。

華東師範大學蔣華傑教授將中國對外援助、特別是對非援助，比喻爲「革命外交」，也是立足當代國際格局、着眼中國理念的概念化闡述。

很多學者認爲「子概念+外交」的賦值是一種悖論，因爲外交權力在中央。然而很多學者忽略了時代背景的演變，今天講全球治理，治理的主體發生了變革，財政金融政策從中心到外圍參與者的衍生過程淋漓盡致地展現出當代全球治理過程的特點。

金融外交是軟實力博弈的下一個制高點。中國國際關係學者的典型觀點認爲，中國無論是在國內層面還是國際層面 ，制度設計和建構都是傳統弱項，傳統中國文化更多依靠非正式的道德規範和規則習俗來維持文明系統的運轉，而非正式的規則和制度化規範。伴隨着當今不斷融入國際社會、學習國際規則，中國開始積累運作國際制度的基本經驗。爲了滿足中國從貿易崛起向金融崛起過渡的國際制度需要，中國在21世紀的第二個十年裡在國際金融體系中的角色，開始從以往的韜光養晦轉變爲更加積極進取的發展態勢。

中國不斷向國際金融機構輸送高級職員展現金融外交軟實力。除份額權改革外 ，中國積極推動金融類國際組織人事權改革。繼林毅夫擔任世界銀行副行長後，中國人民銀行副行長朱民也成爲國際貨幣基金組織首位中國籍副總裁，這是中國在國際金融機構爭取人事權所獲重大突破。大量中國籍人士任職國際金融機構，特別是高級別官員有助於引入中國價值觀，從而隱性地提升中國在國際金融領域話語權和外交軟實力。

二、中國參與全球治理的突破口和抓手亟需轉型升級

貨幣的生產與調控是央行在乾的事情，當然有其它的外圍機構配合，像商行。譬如貨幣的流動與配置，就是我們說的投融資，有形形色色的金融機構在促成和參與。

完善投資者保護機制是擴大治理主體參與全球治理中穩定金融資產的重要途徑。中國集體訴訟制度不完善，一旦中資企業在對外投資中遭受利益損失，投資者無法有效維權。由政府協調獲得賠償作爲傳統外交途徑已經捉襟見肘，在一帶一路與雙循環格局下維護中資企業權益，更重要的是建立一套行之有效的投資者維權制度，並完善中小企業集體訴訟制度，保障中小投資者的利益。

根據五道口金融學院副院長田軒的統計，相對於海外成熟資本市場，中國投資者以結構性散戶居多，結構性散戶在中國對外投資者中的比例佔到95%，交易量則超過總交易量的80%。而美國在上個世紀40年代到70年代就開啓了「去散戶化」進程，壯大了美國以養老基金、證券投資基金爲主的一系列投資主體，使得日益成熟的美國金融市場成爲了擲地有聲的政治力量，從而也在國際舞臺上參與全球治理獲得了重大話語權。

2021年初，中國人民銀行和國家外匯管理局聯合發文，決定將境內企業向境外投放資金的宏觀審慎係數從0.3上調到0.5，使得中資企業在境外放款的空間擴大，有利於中資企業跨境投資的資金需求，有利於人民幣的國際流通，同時也推動跨境資金實現雙向流動、均衡流動。

英國諾貝爾經濟學獎得主阿瑟•劉易斯將造成國際經濟格局落差的情況分爲三類，一是欠發達國家的需求不足所致；二是欠發達國家低技術技能所致（因此欠發達國家亟需從發達國家獲取技術援助）；三是資本差異所致。在這裡，如果我們可以把資本理解爲金融資本，便可以簡單而深入地把握住一個切入點。

三、後現代社會中全球格局與金融財政政策的加速互動

（一）國家發展創新與國際領導力

諾貝爾經濟學獎獲得主、英國經濟學家希克斯談到過，「工業革命不得不等待金融革命。」工業革命的引擎蒸汽機技術變革在此前幾十年之前就早已成熟，卻一直沒有足夠的金融支持，只有當足夠資金成本投入其中，蒸汽機纔有條件成爲紡織業、鐵路運輸和航運的動力。正如同金融推動工業革命，今天講創新也面臨同樣問題。創新不僅僅是發明新原理、新理論，更重要的是實現「產學研一體化」：產品、流程、業務模式都需資金成本的支持。傳統可以由政府部門支持的資金項目，今天更多地需要金融部門提供支持，這便是當代創新面臨的主要瓶頸。

北大國發院創造性地調研得出金融抑制指數，該指數反映各國政府幹預金融體系的程度。該研究認爲，中國政府對金融體系的干預相對較多。比如對利率、匯率、資金配置、跨境資本流動、大型金融機構控股的干預，中國這個指數值很高。2015年，北京大學國家發展研究院對全世界130個國家構建了金融抑制指數，中國排到第14位，意味着即便市場化改革進行了40多年，政府對金融體系的干預依然相對較多。

只有在創新發展驅動力方面找到了有力的引擎，一國在國際治理體系中的外交軟實力才能真正體現，才最終掌握了話語權。2020年12月8日，美國風險投資協會（NVCA）寫信給喬•拜登，指出：美國一直是全球創新領域無可置疑的領袖，現代風險投資模式誕生於美國，二戰後成立的最具創新能力的公司同樣也都在美國產生。但是，在全球新一輪創新競爭中，美國的領導地位不能被視爲理所當然。事實上，美國公司獲得的風險投資額在全球所佔比例已從1990年代的90%下降至2019年的50%。在過去五年中，全球十個最大風險投資案例至少有一半發生在美國以外。全球圍繞爭取下一代技術突破的領導地位日益激烈，美國必須把更大科學發現和有耐心投資資本放入優先考慮事項清單，以確保美國的領導地位。

北卡羅來納大學凱南企業研究所調研報告指出，美國高科技領域就業總量從2007年到2016年累計增長了約20%。在國際金融危機期間，幾乎在美國各個州的這些高科技領域就業崗位相比其他就業崗位的工資中位數水平明顯更高，崗位數量增速也明顯更快。這說明了現代經濟的一個根本趨勢：技術進步和長期投資正在爲美國人提供更多更大的經濟發展機遇。而衆所周知，現代技術創新和資本投入、金融科技的關係是密不可分的。

（二）全球老齡化社會凸顯金融財政政策緊迫性

三是人口老齡化與消費結構轉變將爲保險業佈局大健康、大養老和財富管理等產業帶來新機遇。2019年11月發佈的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》中的數據顯示，我國2000年進入人口老齡化社會，2022年實現向老齡社會的轉變，到2050年65歲及以上老年人占人口比重將達27.9%。2019年老年人達2.53億，其中慢性病老人近1.5億，失能和部分失能老人接近4000萬，完全失能老人1200萬。人口老齡化趨勢加快將增加保險、養老等需求，未來20年內，包含養老保險、醫療保險等在內的養老產業有望成爲經濟發展的新增長點。此外，相較於日本、新加坡、瑞士、英國、加拿大、法國等，中國家庭金融資產配置佔比最低，只有11.8%；保險資產2017年在中國城市家庭的金融資產配置結構佔比爲17%，遠低於佔比達42.9%的銀行存款。未來中等收入羣體規模持續擴大，也將增加保險資產配置。

伴隨全方位對外開放深入推進，保險企業境外服務也將迎來更大需求和更強發展潛力。國際貨幣基金組織（IMF）預測全球保險市場2020年至2027年將迎來全球金融危機後快速發展的「黃金時代」，全球保費增長率年均可以達到5.9%，其中壽險保費增長率年均可以達到6.5%；中國壽險2020年至2027年保費增長率年均可達到15.7%。

衆所周知，一國國內社會生態和民生福祉的提升，是其國家軟實力的重要組成因素。以往北歐、西歐、加拿大等國家的高福利政策通過吸引國際人才流動造就了其國家軟實力，而隨着時代變遷，A.C（AFTER COVID-19）後社會治理能力的失敗，中國的外交軟實力在全球格局中作爲新的增長極而凸顯。中國若能在金融財政政策上通過商業補充突破福利「短板」，實現帕累托最優，則功不可量。

四、跨境金融、人民幣國際化與國家主權

（一）金融危機中的貨幣外交

金融危機是對大國綜合實力的整體考驗，也是大國博弈的主要舞臺。從而各國在金融危機後展現出的應對非傳統安全治理能力，可以暴露出自身治理能力的各種短板。

上世紀末，亞洲金融危機後，人們發現，在發展中國家存在着貨幣原罪，體現爲三種錯配：即貨幣錯配、期限錯配和結構錯配。由於這種錯配極易因美元的變動而引發危機，全球金融危機高潮時出現的「美元荒」再次凸顯了國際貿易和投資體系對美元過度依賴的系統性風險，特別是流動性風險。

通過本幣結算，減少地區貿易受到非本地區貨幣波動的影響。並由於本幣結算，本幣貿易融資將得到增加，對非本地區貨幣貿易融資的依賴將會減少，擴大經濟貿易合作。在上述基礎上，發展本地區金融市場，緩解投資和儲蓄的期限和結構錯配。

新興市場和發展中國家在全球化背景下加強區域貨幣合作的要求日益強烈，以此來降低結算風險，促進本地區經濟穩定和增長，推動區域經濟金融一體化。與此同時，中國已成爲世界第二大經濟體、第一大出口國和第二大進口國，其經濟規模和近年貿易地位也使其本幣具有了國際使用基礎。

2009年，中國與東盟簽署了清邁協議，進一步強化了亞洲金融合作機制。上海合作組織和金磚五國也提出本幣化進程，強調加強金融貨幣合作。爲此，自2012年開始，中國開始逐步放開資本項目本幣管制，鼓勵境內外企業使用人民幣進行直接投資。2014年又開始放開個人境內外人民幣間接投資。

（二）貨幣金融要素與區域經濟貿易一體化

貨幣金融要素推動區域經濟貿易一體化進程，反之，以區域經貿合作爲引擎的國際組織也助推一國貨幣影響力，建構其金融外交軟實力。例如，東盟一體化助力人民幣跨境貿易和投資。

中國與東盟開展國際合作的里程碑範例莫過於確立了《清邁協議》。2000年，「10+3」（東盟與中日韓）財長在泰國清邁共同簽署了建立區域性貨幣互換網絡的協議，即《清邁協議》。《清邁協議》主要內容包括擴大東盟互換協議(ASA)的數量與金額和建立中日韓與東盟國家的雙邊互換協議。

2014年，《清邁協議》修訂版生效，貨幣互換資金規模將從1200億美元增至2400億美元。成員國出資額均翻倍，其中日本和中國各出資768億美元，加上韓國，三國出資總額佔整體80%。

《清邁協議》規定若「10+3」中某成員經濟體出現危機，該成員有權依據協議規定，在其出資份額與事先設定的借款乘數相乘所得的額度內，用其本幣與美元實施互換，以補充流動性，因此陷入金融危機的成員國將能更快地從這個外匯儲備庫中獲得融資。

清邁協議的目的是使亞洲在發生金融危機的情況下可以迅速實現救助。金融危機發生時，獲得IMF資金援助一般需要2-3周審查時間。而《清邁協議》規定，緊急情況下無需取得其他成員國同意，各國只需支付手續費，就可隨時提取事先設定好的外匯資金（具體金額並未公佈）。而在《清邁協議》修訂版中又把與國際貨幣基金組織無關的可用融資額在資金池2400億美元中所佔比重從20%擴大至30%，危機國家可以即刻得到貨幣幫助。今後還將討論進一步提高至40%。

（三）徘徊於國家債權和商業債權之間的軟實力

有統計顯示目前中國以商務部、進出口銀行、國有商業銀行以及大型國有企業爲主體和21箇中低收入國家簽訂主權債務協議，而因爲中國拒絕批准加入20國集團提出的DSSI（暫停償債計劃），很多國外學者就此質疑中國應作爲官方債權主體還是商業債權主體。威廉瑪麗大學AIDDATA研究所的一項數據顯示，中國的國家開發銀行和進出口銀行、國有商業銀行，通過對境外債權實現債務國的抵押擔保而削減了官方債權屬性，凸顯了商業債權屬性。這一研究從另一側面印證了，國際社會對全球治理體系的認知中，非主權實體在理念上日益得到認可與固化。資產本身的流動屬性可能比主權國家的政治權力這隻有形之手所觸及到的領域更爲廣泛深刻。該機構還指出，中國在2014年一年中僅「一帶一路」項目對外貸款就達到對外援助「donation」資金額的4倍。如果說傳統的「贈與型」援助已經與今天的國際格局失調，那麼借貸模式或許更能將今天的金融外交軟實力發揮得淋漓盡致。

（四）專門性國際組織參與外交格局的影響力

在傳統的國際貨幣基金組織、世界銀行之外，例如巴塞爾委員會，它在《巴塞爾協議》基礎上，由13個國家的銀行監管當局組成國際協商機制，然而因其缺乏創新、不合時宜，被一些企業人士嘲諷爲「老年人俱樂部」。EGMONT，金融特別行動工作組，都爲具有國際經貿影響力的強勢貨幣國家提供了博弈的舞臺。

隨着近年來國際反洗錢和反恐融資體系的重要性增強，金融類國際組織，特別是金融類政府間國際組織在全球治理格局的主體地位日益凸顯。以金融行動特別工作組爲例，該組織於1989年成立於巴黎召開的七國集團峰會，爲應對國際金融犯罪，設定了國家層面和超國家層面的反洗錢合作機制，其後由於國際恐怖主義形勢的蔓延，該組織的任務擴展到反恐融資等領域，與國際貨幣基金組織、世界銀行、聯合國等重要政府間國際組織都保持着密切聯繫和信息共享機制。通過金融特別行動工作組的原則延伸，在全球建立反洗錢和反恐怖活動融資網絡，這是新成員國逐步加入該組織的重要步伐，現已形成一些地區性的下屬組織團體。總部設在比利時布魯塞爾的埃格蒙特集團(Egmont Group) 制定了《關於金融情報中心的說明》，從而確立了反洗錢國際信息交流與合作的行爲準則，成功開拓了反洗錢國際信息交流通道。

近年來中國參與國際反洗錢合作日益深入展開，權力的擴大必然伴隨對權力的監管，中國人民銀行反洗錢局於2020年底發出通知，要求國內重要金融機構高度重視反洗錢信息安全保護工作，履行《中華人民共和國反洗錢法》以及相關法律規定的反洗錢信息安全義務，明確了反洗錢信息安全第一責任人的職責。

在對權力有效監管的規制的基礎上，也隨着區域經濟合作的深化，中國更有底氣提出「絲綢之路經濟帶」和「21世紀海上絲綢之路」。在此基礎上，亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金開始發起設立，以發展和完善亞洲金融體系，由此，人民幣國際化呈漸進深化和加速發展的態勢。

五、結語：雙循環大格局下凸顯金融外交軟實力的重要意義

（一）貨幣資本作爲外交軟實力的重要因素

人民幣是中國的主權貨幣，而人民幣的國際化也就是主權貨幣的國際化進程、是人民幣開始廣泛進入非居民資產負債表的進程、是成爲國際貨幣的進程。人民幣作爲跨境貿易的計價貨幣和結算貨幣，作爲國際貿易融資的貨幣、跨境投資的貨幣、國際支付的貨幣，都從不同角度折射出一國貨幣金融影響力在外交博弈中的話語權。

前央行行長周小川講過，「抓住人民幣資本項目可兌換的有利時間窗口，在統籌國內需求與國際形勢的基礎上，加快實現人民幣資本項目可兌換。」這句話十年前就講過了。今天中央提出「構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局」，其實我們並非「零基礎」學起，而是具有豐富的實踐經驗和理論積累。

國際關係學者李巍以中美博弈爲切入點，集中關注中美兩國的金融外交軟實力，並嵌入國際制度的架構中加以分析。

作爲金融崛起國和金融霸權國，中國和美國構成當今國際金融外交舞臺上的兩大核心角色。以2008年國際金融危機的爆發爲分水嶺，中美兩國的國際金融地位發生了相反方向的變化，即中國的金融地位日益強化，而美國的金融霸權地位則有所削弱。這種地位的變遷促使中國採取了「進取型」的金融外交，而美國採取了「守成型」的金融外交。

美元是當今國際經濟體系的主導國際貨幣，其國際化的歷史經驗值得參考和借鑑。美國在美元國際化的進程中採取了什麼策略，有什麼樣的經驗教訓與啓示值得探討。美國在20世紀前30年推行的金元外交是現代金融外交的開端。

金元外交在推動美元國際化方面起到了重要作用，例如金元外交使得美國在拉美建立了美元主導的貨幣制度。

（二）金融資產作爲參與對外援建的重要工具

李克強總理在2020年12月9日主持召開國務院常務會議，會議通過的《醫療保障基金使用監督管理條例（草案）》指出，對保險資金投資權益類資產設置差異化監管比例，最高可提升至公司總資產的45%，鼓勵保險資金參與基礎設施和新型城鎮化等重大工程建設，更好地支持實體經濟。

金融工具作爲「一帶一路」倡議實施過程中資金融通的重要支撐點,支撐着各國經濟的持續發展，而金融外交作爲整體外交的重要一環，保障着開放戰略的不斷深化和有效執行。

（作者爲大陸外交部中國國際問題研究院助理研究員）

（本文授權中時新聞網刊登，原刊於中評社刊發、中評智庫主辦的《中國評論》月刊）

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