最高人民法院發佈人民法院實質化解行政爭議典型案例
近年來，人民法院行政審判工作始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導，深入貫徹落實習近平法治思想，充分發揮黨的領導的最大政治優勢，堅持“抓前端、治未病”，堅持雙贏多贏共贏，綜合運用訴調對接、多元化解、司法建議等方式，促推矛盾糾紛源頭預防和實質化解，力爭案結事了、政通人和，努力爲強國建設、民族復興偉業創造安全穩定的社會環境。
2014年，修正後的行政訴訟法將“解決行政爭議”作爲立法目的之一。爲更好落實該立法目的，最高人民法院持續細化完善行政爭議實質化解相關工作舉措。2021年5月，最高人民法院發佈《關於推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》，將訴前和解、調解機制作爲行政爭議訴前分流的重要內容，推動行政爭議實質化解。2021年底，最高人民法院發佈《關於進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》，通過進一步推進人民法院行政爭議多元化解工作，強調把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，明確了以多元化方式實質化解行政爭議的總體要求，以及行政爭議源頭預防、前端化解、訴非銜接、配套保障等各項具體內容。2023年以來，最高人民法院會同最高人民檢察院、司法部以及相關部委建立了“3+N”工作機制，有效統籌各方面力量，打通行政執法、行政複議、行政審判、行政檢察等各類行政爭議解決全過程鏈條，合力加強重點領域行政爭議的預防和實質化解。
“一個案例勝過一打文件”。爲充分發揮典型案例的宣傳教育和示範引領作用，經各高級人民法院推薦，最高人民法院在全國範圍內遴選了十個具有典型意義的實質化解行政爭議典型案例。這些案例涵蓋了行政複議、行政登記、行政處罰、行政徵收、行政協議、不履行法定職責等多個類別的行政行爲，自今日起分兩批向社會公佈。第一批案例，主要圍繞人民法院通過認真分析糾紛成因，精準把握當事人實質訴求，聚焦案件實質爭議，推進行政爭議實質化解。第二批案例，主要圍繞人民法院通過發送司法建議、示範性訴訟、一併解決民事爭議、與專業調解組織合力化解以及實體裁判等多種方式，實質化解行政爭議，實現“三個效果”的有機統一。
下一步，人民法院將進一步做實“抓前端、治未病”，落實“如我在訴”要求，強化訴訟釋明引導，以“一案化解一事”爲目標，切實降低“案-件比”，促進行政爭議實質化解，實現行政審判質效新跨越，努力讓人民羣衆在每一個司法案件中感受到公平正義。
人民法院實質化解行政爭議典型案例（第一批）
編者按
爲切實促進行政爭議實質化解，充分發揮典型案例的宣傳教育和示範引領作用，最高人民法院分兩批發布人民法院實質化解行政爭議典型案例。今日發佈第一批，主要圍繞人民法院通過認真分析糾紛成因，精準把握當事人實質訴求，聚焦案件實質爭議，推進行政爭議實質化解。
人民法院實質化解行政爭議典型案例
（第一批）
目錄
一、苗某訴某市人民政府不履行行政複議法定職責案
二、達某訴某縣房產管理所房屋登記及達某訴斯某等人所有權確認糾紛一併審理案
三、吳某格等5人訴某市農村經濟發展局、某省海洋與漁業廳行政登記及行政賠償案
四、於某聲訴某縣農業農村局土地承包經營權登記案
五、賴某訴某市國有土地上房屋徵收與補償管理辦公室房屋徵收補償協議案
一、苗某訴某市人民政府不履行行政複議法定職責案
【基本案情】
苗某購買商品房後，甲置業公司未如期交付房屋、未按約定時間辦理房產證。苗某爲覈實商品房開發及銷售過程中政府監管等行政行爲的合法性，向某市稅務局申請公開“涉案商品房開發及銷售過程中應繳納的契稅、營業稅、欠稅情況”等信息，某市稅務局在徵求甲置業公司意見後作出答覆，認爲“申請事項涉及納稅人商業秘密，應不予公開”。2023年，苗某提起行政訴訟，要求確認某市稅務局不履行政府信息公開職責的行爲違法，人民法院判決駁回其訴訟請求。苗某不服該政府信息公開答覆，又向某市人民政府申請行政複議，某市人民政府未作出答覆。苗某不服上述不予答覆行爲，提起訴訟。
【處理結果】
二審法院在案件審理過程中發現，本案雖爲不履行行政複議法定職責之訴，但當事人的實際目的係爲解決商品房交房、辦證問題，且苗某隻是具有同樣利益訴求的70餘戶業主中的一戶，若案件處理不當，後續可能引發大量訴訟。同時，二審法院還注意到，苗某在首次提起信息公開之訴時，涉案商品房尚不具備交付條件，而不履行行政複議法定職責案二審時，房屋已經可以交付，但開發商表示需要完成開具稅務發票等事項後方可辦證。爲儘快解決上述問題，二審法院與政府相關部門及開發商反覆協調、多輪磋商，最終幫助苗某和其他70餘戶業主全部拿到房屋鑰匙，某市不動產登記中心開啓“綠色通道”，爲業主辦理不動產登記及頒證業務。此後，苗某申請撤回本案起訴和上訴，其餘70餘戶業主也明確表示不再提起行政訴訟。苗某和某市人民政府均向二審法院郵寄感謝信，涉案爭議得到實質化解。
【典型意義】
習近平總書記強調，要實施更多有溫度的舉措，落實更多暖民心的行動，用心用情用力解決好人民羣衆的急難愁盼問題。深入瞭解羣衆需求，“把屁股端端地坐在老百姓這一面”，解決老百姓急難愁盼的實際問題是人民法院的職責使命。人民法院辦理行政案件不僅要解決行政爭議，更重要的是要堅持以人民爲中心，切實幫助老百姓解決實際問題。本案中，苗某雖然提起的是不履行行政複議法定職責之訴，但真實目的是解決交房和辦證問題。二審法院聚焦苗某等業主的實質訴求，下大力氣幫助70餘戶業主解決交房和辦證過程中遇到的實際困難，不僅解開了不履行行政複議法定職責案件的“法結”，更化解了業主實際關心的房子問題的“心結”，同時，使某市人民政府避免了羣訴羣訪風險，實現了“雙贏多贏共贏”。
二、達某訴某縣房產管理所房屋登記及達某訴斯某等人所有權確認糾紛一併審理案
【基本案情】
達某稱其於1998年從房屋原所有權人努某處購買了涉案房屋。該房屋原系公房，繳納部分稅款後可以歸個人所有，達某將購房款交付努某並以其個人名義繳納應繳稅款後入住涉案房屋。2010年，某縣房產管理所依達某申請，對涉案房屋進行房屋登記併爲達某辦理了房屋所有權證。2018年，因涉案房屋被納入徵收範圍，達某與某縣房產管理所簽訂了徵收補償安置協議。2019年，努某之女斯某等六人稱，努某去世前告知斯某，達某購買房屋未支付全部購房款，故努某去世後，斯某將涉案房屋變更登記至其名下，並辦理了房屋所有權證，據此主張其享有涉案房屋徵收補償款的請求權。由於雙方均主張對涉案房屋享有所有權，因此發生糾紛。達某對斯某持有的房屋所有權證提出異議並提起行政訴訟，請求撤銷某縣房產管理所向斯某頒發的房屋所有權證。人民法院經審理認爲，涉案行政爭議的核心在於房屋所有權爭議，爲減輕當事人訴累，實質解決爭議，遂依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條的規定，向當事人釋明其可在行政訴訟中，申請一併解決相關民事爭議。其後，達某以斯某等六人爲被告一併提起確認房屋所有權的民事訴訟。
【處理結果】
該案審理過程中，承辦法官綜合考量達某已支付部分購房款、取得房屋所有權證併入住涉案房屋等情況，多次和當事人溝通，促成一併審理的民事訴訟原告達某與被告斯某等六人達成調解協議：一、涉案房屋歸達某所有；二、達某收到涉案房屋拆遷補償款之日起5日內向斯某等六人給付75000元。人民法院作出民事調解書對上述調解協議予以確認。同時，達某以涉案民事爭議已達成調解協議且行政爭議得到解決爲由提出撤訴申請，人民法院依法裁定準許撤回起訴。
【典型意義】
《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條規定，在涉及行政許可、登記、徵收、徵用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一併解決相關民事爭議的，人民法院可以一併審理。在行政訴訟中一併解決相關民事爭議，是解決行民交叉糾紛的有效途徑，能夠最大限度減輕當事人訴累，保護當事人合法權益，同時能夠統一裁判尺度，提高案件審理效率，實質化解爭議。本案當事人在行政訴訟中請求撤銷房屋所有權證，但其實質爭議焦點在於房屋補償款的分配，而房屋補償款分配問題的解決，關鍵在於房屋所有權的確認與房屋買賣合同的效力及履行問題。因此，民事爭議的解決是本案行政爭議化解的前提和基礎。人民法院找準案件癥結所在，釐清案件相關法律關係及案件背景，通過一併解決相關民事爭議，將協調化解工作貫穿案件辦理全過程，從根本上解決涉案矛盾糾紛，對於此類案件的審理具有積極借鑑意義。
三、吳某格等5人訴某市農村經濟發展局、某省海洋與漁業廳行政登記及行政賠償案
【基本案情】
吳某格等5人分別是5艘船舶的所有權人。2003年換髮捕撈許可證時，新版捕撈許可證主機功率記載的數據與原證書記載不一致，5艘船舶主機功率合計減少199.7千瓦，導致2011年度至2014年度油價補助資金按照錯誤功率發放，5艘船舶共計少發放油價補助230餘萬元。5位船主一直向某市漁業主管部門主張權益，但始終未能得到合理解決。5位船主以某市農村經濟發展局爲被告向法院提起行政訴訟，請求判令某市農村經濟發展局發放差額油價補助資金。此時距船舶證件錯誤換髮，已長達十多年。
【處理結果】
人民法院認爲，該案引發行政爭議的原因在於換髮捕撈許可證時，主機功率記載錯誤致使計算機系統無法按照正常的主機功率核發漁業油價補助款，故該案應屬於請求確認行政登記行爲違法的同時一併提起的行政賠償訴訟，並非單純的行政給付案件。經釋明，5名原告同意變更訴訟請求，並追加某省海洋與漁業廳爲被告，法院將某市海洋與漁業局列爲第三人，通過庭審及召開三級漁業部門參加的聯動座談會，主動向三級漁業部門釋法說理。省級有關部門在充分了解爭議形成原因及歷史背景後，也表示將立即研究解決方案，並要求基層和市級漁業部門緊密配合。此後，某省海洋與漁業廳負責人赴某市督促調解工作開展和款項撥付，僅用一個月時間，5位船主全額收到差額補助款，並申請撤訴，人民法院裁定予以准許。
【典型意義】
瞭解當事人的實質訴求，準確判斷行政爭議的形成原因，正確確定被訴行政行爲及適格被告，是解決行政糾紛的前提。本案中，5位船主雖訴請某市農村經濟發展局補發差額油價補助款，但人民法院在審理過程中，沒有就案辦案，而是通過深入研判行政爭議的形成原因，積極主動向原告釋明正確的救濟途徑，在經原告同意變更訴訟請求，追加被告和第三人的基礎上，將案件的審理方向由行政給付變更爲確認登記行爲違法並賠償，爲行政爭議的實質解決找準了方向。行政機關在發現爭議形成原因後，積極主動作爲，向5位船主發放差額補助款，實現了當事人的實質訴求，最終促成行政爭議的實質化解。
四、於某聲訴某縣農業農村局土地承包經營權登記案
【基本案情】
2000年，於某聲與某縣水利局簽訂《關於保護、治理太行堤的協議》，對某縣轄區內的一段“太行堤”進行承包管理。於某聲自承包太行堤以來與周邊村民因土地使用權邊界糾紛經常產生矛盾，曾於2008年以侵權爲由提起數起民事訴訟，人民法院判決某村民委員會將涉案土地上的障礙物予以清除並將土地交付給於某聲，並賠償其損失。於某聲稱，上述土地經法院強制執行後又被某村村民再次耕種，因涉及村民戶數較多，該問題一直未得到妥善解決。隨着時間遷移，涉案太行堤已不復存在。於某聲認爲某縣農業農村局爲王某等178戶村民頒發土地承包經營權證的行爲侵犯其合法權益，遂於2022年提起178起行政訴訟，要求確認被訴頒證行爲違法並賠償其損失。一審法院接到起訴狀後，經與於某聲溝通，選取其中1起案件作爲示範性訴訟進入程序。
【處理結果】
該案進入訴訟程序後，人民法院多次組織雙方當事人調解，但因爭議較大，雙方未能達成一致意見。一、二審法院以於某聲針對被訴頒證行爲提起訴訟尚不符合起訴條件爲由，分別裁定駁回其起訴、上訴。此後，於某聲申請再審。再審法院受理該案後，與當地政法委及相關部門共同赴涉案現場實地勘察，並在勘察結束後與相關部門商定調解方案，以解決承包經營權糾紛給當事人帶來的實際損失爲核心，引導於某聲實事求是且有針對性地列明賠償請求，然後針對其實質訴求，採取背靠背的方式與某縣人民政府進行協調。經過多輪協調化解，雙方最終達成一致意見，於某聲主動撤訴，歷經多年的土地承包爭議得以圓滿解決。
【典型意義】
行政訴訟制度的目標是化解“官”“民”矛盾、解決行政爭議，因此，評價行政審判工作的一個重要指標，就是行政爭議能否得到公正、高效、便捷、低成本的化解，而不能把一件“事”，辦成多個“案”。爲此，人民法院要堅持把實質化解行政爭議、有效解決行政爭議作爲行政審判的目標和導向，以“如我在訴”的意識把案結事了、服判息訴的功課做到極致，在法律空間內尋求“三個效果”的有機統一。本案糾紛涉案人數多，時間跨度大，事關羣衆切身利益，人民法院通過多輪溝通精準把握當事人實質訴求，聚焦案件實質爭議，在相關部門的協調配合下合力化解糾紛，使得長期影響當地羣衆生產生活的爭議得以圓滿解決。同時，人民法院採用示範性訴訟機制，不但推動涉案問題得以解決，還避免了後續177起行政案件進入訴訟程序，取得了案結事了、政通人和的良好效果。
五、賴某訴某市國有土地上房屋徵收與補償管理辦公室房屋徵收補償協議案
【基本案情】
賴某之母郭某芬與辛某爲再婚夫妻，涉案房屋登記在郭某芬和辛某名下。2012年，郭某芬去世，但未留下遺囑。人民法院於2017年作出民事判決，確認涉案房屋歸賴某所有，但需辛某百年之後辦理過戶手續。後某市人民政府作出房屋徵收決定，涉案房屋位於徵收範圍內。其後，房屋徵收部門與辛某簽訂了被徵收人爲辛某與郭某芬的《國有土地上房屋徵收與補償協議》及《補充協議》，辛某選擇產權置換並獲得剩餘房屋面積的貨幣補償及相關獎勵。賴某以其爲涉案房屋的實際所有權人爲由，訴至法院，請求撤銷前述協議，並由房屋徵收部門與其重新簽訂徵收補償協議。
【處理結果】
一審法院經審理，判決確認涉案協議中的被徵收人爲賴某；辛某對賴某所有的安置房享有居住權至其百年時止，賴某在辦理安置房所有權證時一併辦理辛某居住權登記手續。辛某不服，提起上訴。二審法院考慮到辛某與賴某系繼父女關係，雙方親情尚在的實際情況，認真聽取了辛某和賴某的訴求，向雙方釋明案件法律關係，促成二人就涉案房屋補償安置利益的分配達成調解。后辛某、賴某與房屋徵收部門簽訂調解協議，並由法院出具行政調解書，主要內容爲房屋徵收部門與賴某重新簽訂被徵收人爲賴某的補償協議，賴某在辦理安置房所有權證時一併辦理辛某的居住權登記手續，辛某可在安置房中居住至百年時止。
【典型意義】
《中華人民共和國民法典》第三百六十六條規定，居住權人有權按照合同約定，對他人的住宅享有佔有、使用的用益物權，以滿足生活居住的需要。本案是一起被徵收人家庭成員之間在涉案房屋上設立居住權後，因國有土地上房屋徵收補償安置引發的行政協議糾紛案件。人民法院在公正審理行政協議合法性的同時，積極迴應當事人的合理訴求，做到以情感人、以理服人，促進矛盾糾紛化解。本案的處理結果，不僅保障了賴某作爲房屋所有權人的補償安置利益和辛某的居住權，更維護了辛某和賴某之間的父女感情，讓人民羣衆切實感受到司法的溫度，取得了良好的效果。
秀 峰 法 院
來 源：最高人民法院新聞局
編 輯：黃燕琳
審 核：蔣湘華