查道炯：怎麼比？辨析國際發展合作多方競爭的底層邏輯

近日，中國政府宣佈免除非洲17個國家23筆已於2021年到期的無息貸款，同時將中國在國際貨幣基金組織價值100億美元的特別提款權轉讓給非洲國家。對此，國內、國外的評論衆多。

從時下國內發展的情形看，特別是在國內經濟增長放緩的大勢下，免債很容易被解讀爲一種淨損失。其實，貸款是跨國投資的一個組成部分，免債是債務重組的一個常規選項，其基本目的是助力受貸國經濟維持其活力。從資源利用到產品出口，非洲國家經濟的活力程度事關未來中國發展的國際市場空間。而且，在中低收入國家競爭，也是通常意義上的國際發展合作的一環。例如，2022年8月末，日本將其主導的第八屆東京非洲發展國際會議放在突尼斯舉辦，且許諾今後3年，日本官方和民間將投入合計總額達300億美元。非洲國家因此也有了新的合作對象選項。那麼，從更宏觀的角度，我們如何思辨國際發展合作的底層邏輯？

所謂國際發展合作，是指收入程度相對高的經濟體，通過雙邊和多邊途徑提供官方支持，爲私有資本的流動提供政策空間，促進窮國的經濟和社會發展。這歷來是資金、技術和政策資源供應方之間競爭的場域，且具有地緣政治的意味。而需求方也有調動供應方彼此競爭的本能，它們雖然在市場規模、資金和技術領域處於相對弱勢，但不妨礙它們去影響甚至塑造大國外交空間。

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產業政策追求

以中美在國際發展合作中的競爭爲例。從雙方國內的產業政策追求看，我國構建以國內大循環爲主的“雙循環”；美國則強調“投資、協同、競爭”，以重振製造業、保護勞工福利。就產業政策而言，雙方的底層邏輯是一致的，也就是儘可能地將供應鏈納入自身的管轄範圍，在此基礎上管理對外貿易和投資往來。

從對第三國經濟影響力看，中美各有優勢。美國的比較優勢在於它的技術創新能力，以及在全球金融體系中的霸權地位——美元在國際結算和貿易中廣泛應用。此外，美國在部分日常消費品領域作爲全球終端產品流向的市場，也別具吸引力。而中國的優勢則以原材料爲基礎的貿易網絡和工業品製造、中間品組裝能力。在化石能源供求關係方面，美國已經穩住了其淨出口國的地位，而中國依賴進口滿足國內消費需求的態勢則具有結構性和長期性。

從國際貿易的態勢看，據聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）統計，疫情期間，中國佔全球商品出口總值的份額從2019年的13%增加到2021年底的15%；而中國主要競爭對手所佔的份額則有所下降。例如，德國佔全球出口中的份額從2019年的7.8%降至2021年的7.3%；日本從3.7%降至3.4%；美國從8.6%下滑至7.9%。

有分析認爲，貿易數據上的此消彼長，是近來刺激七國集團（G7)強化與中低收入經濟體的發展合作政策的背景性因素之一。

今年6月，G7峰會宣佈啓動“全球基礎設施和投資夥伴關係”。這是對去年“重建美好世界”倡議以及歐盟全球門戶”計劃所做的更名和進一步充實。G7承諾在五年內籌資6000億美元的公共和私人資金，爲發展中國家所需的基礎設施提供資金。歐盟委員會主席馮德萊恩則表示，歐洲將爲該項目調動3000億歐元。

在政策立意上，“夥伴關係”倡議的目標是富國迴應發展中國家對全球經濟治理機制缺乏代表性的批評，並以之對抗中國的“一帶一路”和全球發展倡議，包括指控中國使低收入國家深陷於龐大的“債務陷阱”。這種指責沒有事實基礎，因爲衆多低收入國家的債務存量來自歐美等發達經濟體，而且其中的私營資本的還債條件苛刻；借新債還舊債（甚至是其中的利息部分），纔是“債務陷阱”一詞的原始含義。但指責爲一些低收入國家提供了國內和國際政治運作的空間。

值得注意的是，這次在操作層面的部署上，美國的做法開始與中國趨同——爲落實倡議，拜登政府優先推動幾個早期的旗艦項目，例如在美國商務部、美國進出口銀行、美國公司Africa Global Schaffer和美國新能源項目開發商Sun Africa的支持下，在非洲安哥拉開展20億美元的太陽能開發項目。

美國還將與其他G7國家及歐盟一起，向塞內加爾的達喀爾巴斯德研究所提供330萬美元的技術援助。該研究所正在開發數個具有工業規模的疫苗生產設施，以生產新冠疫苗和其他疫苗。美國國際開發署還將在五年內，向世界銀行的全球兒童保育激勵基金投入5000萬美元。與中國的國際發展合作的項目設計邏輯一樣，這些項目的落地，都具有帶動新的、包括私營資本在內的市場開拓的示範意義。

一方面，不難看出，以美國爲首的G7正在強化與中國在國際發展合作領域的競爭。而另一方面，競爭並不是主要目的，G7國家的核心目的，還是服務其國家企業在低收入經濟體開拓市場的政策環境需求，謀求鞏固並強化以援助方爲中軸的跨國產品鏈、產業鏈、價值鏈。

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競爭的參照點

就國際發展合作而言，G7國家平均只提供了其國民總收入的0.32%用於發展援助，比五十年前就承諾的0.7%，連一半都不到。這是事實，但並不應被當作中國與G7國家競爭的參照點。

我們也不必太在意“全球基礎設施和投資夥伴關係”、“亞太經濟框架”等在政策理念和實際利益上與中國能否兼容，更沒必要動輒將此類倡議上升到“美西方意欲何爲，是不是要把中國排除在國際經濟體系之外”的判斷。因爲中國的反應/反對越激烈，美歐就越是有推動這些倡議的動力和理由，因而也就會有更多的國家想要參與其中。

這裡不妨換位思考一下。2013年，中國宣佈籌建亞洲基礎設施投資銀行，美國隨即反對並勸阻其盟友加入，結果反而提升了亞投行的吸引力，包括英德在內的大半G7國家“倒戈”。也就是說，如果我們與低收入國家的商談過程中糾結G7及其夥伴倡導的各種“倡議”或“框架”等等，結果只會適得其反。與其這樣，還不如採取等閒視之的做法。

淡化與G7的競爭，更關鍵的原因還在於：國際發展合作貫穿於經濟外交行爲的全過程——從介紹產品以開拓銷售市場，到促進在目的地從事市場投資，到推動目的地市場向本國市場輸出商品和投資，再到聯合各方力量修訂國際經貿規則，捐贈、優惠貸款等舉措的本質性目標不在於總量的多寡，而在於能否爲雙邊經貿往來和政策聯通發揮潤滑劑的功能。

說白了，國際發展合作所涉及的金額——不論是供給方自身的縱向對比或橫向比較，還是雙邊框架下承諾或實施金額量的變化，都不具有關鍵性。一個國家發展援助的關鍵性在於——它是否爲開拓和穩定本國與對象國之間的經貿互動發揮了正面的作用。

基於這種認知，中國有關國際發展合作的具體項目設計，就有必要將助力中資企業開拓境外市場爲導向。這裡所說的中資企業，包括國企和非國企。鑑於國際上對國企種種“地緣政治”式的讀解，筆者認爲非國企在開拓以中國爲軸心的跨國產品鏈、產業鏈和價值鏈上面能夠發揮靈活的作用，因而也更應該受到支持。

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產品鏈、產業鏈、人員鏈邏輯

在經濟全球化式微和大國競爭加劇的大背景下，對於第三方政府和企業而言，如何規避中美競爭所帶來的地緣經濟風險，特別是制裁風險，就成了一個重要考量。高收入經濟體會更多地選擇“中國+1”或“中國+N”的投資風險規避模式；發展中國家則會繼續與中美兩國同時合作，並儘量從中美競爭中漁利。這種局面具有長期性，對此，我們應有足夠的認知和準備。

此外還有所謂的“經濟（新）殖民主義”。此類言辭，貫穿戰後國際發展合作的全過程，不僅在當下被一些西方媒體用來指責中國，在一些前殖民地國家精英與發展程度更高的國家互動中也經常出現。對接受發展合作的窮國而言，這是一種談判技巧。

作爲輿論層面的應對，許多中國智庫主張用“中國智慧”“中國模式”“中國方案”等，與國外展開辯論。但如果近些年的經驗能夠說明什麼，那就是類似的努力很容易掉到西方精英設計的輿論陷阱裡——美國不僅試圖制衡中國的經濟影響力，還積極通過規則制定將所謂“民主”和“自由市場”納入新規範，進而否定中國模式的合法性。而中外在類似話題上的“對話”，最終往往也都淪爲雞同鴨講各說各話。

既然在高度概況甚至抽象的大概念上的對話是無效的，那麼我們也許可以從具體的全球產品鏈、產業鏈建設的角度，來論證中國國際發展合作所要推動的世界經濟變化與發展方向。這種論證，既體現了市場互動過程中各方利益磨合的現實，也有助於我們應對那些來自低收入經濟體的輿論陷阱——畢竟，接受發展合作的一方有義務將其資源和人力稟賦變現並提升自身競爭力，對他們而言，產品鏈、產業鏈的邏輯纔是明晰而有說服力的。

更進一步，中國與發展合作伙伴之間的人力資源建設，也應圍繞產品鏈、產業鏈進行強化，不拘泥於學位教育、技術培訓等傳統方式，也不應侷限於“高端人才”、“海外華人”這兩大類，而是要將產品產業鏈條上不同國籍、所有層次的經濟移民納入視野。就像浙江義烏等地的發展經驗所提示的那樣，來自小國、窮國的外國（籍）小商人，在國家層面的政治關係出現不穩定的情形下，能夠發揮穩定中外經貿往來的功能。

文章來源：澎湃新聞 ∙ 澎湃研究所

作者簡介

北京大學南南學院研究辦公室主任、南南學院和國際關係學院教授、博士生導師。査道炯教授的教學和研究集中關注當代中外關係中在非傳統安全領域的課題，包括能源/礦產、糧食、海洋、公共健康、跨境水資源管理等。