工商社論》剖析「逕付二讀」成癮後的民主法治淪喪

工商社論

立法院因爲在110年12月10日的院會，才通過110年度中央政府總預算案包括營業及非營業部分的附屬單位預算案。這種嚴重滯後的議事效率，不只給各附屬單位在動支預算執行年度營運計劃時造成困擾，同時也遭質疑形同自我架空透過憲法所賦予立法院的預算審查權，以落實爲納稅義務人看緊荷包避免遭行政單位濫用的應有職責。

爲此，游錫堃院長還特別在臉書代表立法院公開向社會大衆道歉。但是萬萬沒想到的是，立法院在21日的院會中，執政的民進黨又倚仗在立法院擁有絕對多數席次的優勢，強勢通過由民進黨立院黨團提案的將歲出規模高達2兆2,621億元的111年度中央政府總預算案，從原先已經院會一讀通過交由各委員會進行專業實質審查中的預算案，予以從各委員會抽出，改爲逕行交付院會進入二讀。此舉不只是首度創下立法院審議總預算案的惡例，同時面對這種實質架空立院預算審議權的荒謬提案，游錫堃卻沒有本於立法院長應該超越黨派、捍衛國會職權行使的應有職責，對此有合法性爭議的提案，輕率的交付表決，以致坐實了外界對於今天的立法權面對行政權，不只無法善盡監督制衡功能，反而是更加自我墮落的評價了！

沒有錯，有關此次立法院會將總算案在各委員會尚未完成法定審議程序，就逕行予以抽回進入院會二讀的荒誕決議，在引發各方非議後，立法院朝野政黨之間並不令人意外的出現各執一辭的亂象。包括在野黨立委炮轟此是執政黨阻擋立委行使職權的鴨霸行爲，民進黨則強調總預算案逕付二讀，是因爲避免受在野黨極端路線杯葛而停擺的「自力救濟」對策。但依法論法，有關預算案的審議，並不等同於一般法律案的審議，可以依「立法院職權行使法」，在有出席委員提議，20人以上連署或附議，並經表決通過，即可逕付二讀。有關中央政府年度預算案則需依「預算法」的規定，從行政部門的籌制、編造，到立法部門的審查、完成三讀，經公告後再交由各行政部會據以執行。稽其設定如此繁複的流程，即在確保預算經費的編列可能與相應的施政計劃相互契合。而在立法階段，更由於預算案的內容涵蓋不同的部會，因此不像一般的法案在提出後，送請立法院審議時，經過院會一讀通常會根據其不同的專案領域交給各相關的委員會進行專案性審議。

而唯獨只有總預算案，因爲範圍涵蓋各不同部會領域，因此經一讀的草案即需依性質拆分給立法院的十個委員會分別審議。而也正因爲總預算案的內容包山包海，如果未經委員會的專業審議，就逕行交回院會進入二讀，則不只是實質的架空立委的審議把關權責，同時在二讀階段即使想要對龐雜的預算內容逐一審議，也是心有餘而力不足。最後的結果，不論是透過所謂的「朝野協商」，而實際上則是見不得人的「肉桶分肥」；又或是在無法獲致協商共識後，執政黨再重彈舊調，以多數決的方式「強渡關山」，則最後即使能夠快速完成總預算案的審議流程，但是憲法所賦予立法部門爲納稅義務人看緊荷包的效應也將可望而不可及了。

除此之外，執政黨挾完全執政的多數優勢，一旦嚐到了連預算案的審議都可以用「逕付二讀」的方式，擺脫立法部門在野黨派監督、制衡的甜頭。可以預見，往後面對一般具爭議性的法案，動輒祭起「逕付二讀」的殺手招，可能也將成爲立法院的「新常態」了！

關於「逕付二讀」模式可能成爲未來的新常態，其實並非識者的「杞人之憂」。檢視在蔡政府完全執政的最近幾年，例如修訂「公民投票法」、制訂「反滲透法」等，行政部門在研議制訂階段，其實都曾分別遭到對公投門檻的不同考量者、以及擔心以反滲透之名行箝制人民言論自由之實者的異議。結果這些爭議性的法案，最後都能順利在立法院過關，所憑恃的也就是祭起「逕付二讀」的殺手招，讓跟執政當局立場相左的不同羣體無言以對！

既然「逕付二讀」已成爲當今執政團隊擺脫立法部門、民間力量監督制衡的「血滴子」。23日才經行政院會拍板通過的投資臺灣三大方案在今年底屆期後，予以延長適用三年，且其所產生的利息補貼經費，由於並未涉及修法、蘇揆也就快意的裁定將全數由國發基金支應，而完全不必考慮國發基金的這種額外支出，是否與立法院所審議通過的動支適用範圍相契合。如此這般，未來這種規避法制監督的所謂「逕付二讀」模式，是否會像新冠病毒出現的變異株般，也出現各種光怪陸離的新樣態，大家就不妨走着瞧吧！