觀念平臺－大陸自貿試驗區發展趨勢分析

爲了吸引外資，大陸近年來仿照80年代的深圳和90年代的上海浦東，在各地廣設自貿區。圖爲廣東自貿區。圖／新華社

今年是大陸「十四五」的起始年。大陸官方指出，在「全面提高對外開放水準，推動貿易和投資自由化便利化」原則下，將完善自由貿易試驗區（自貿區）佈局，並賦予其更大改革自主權。可預見，「十四五」時期自貿區將成爲大陸對外進一步開放的重要「窗口」。因此，其發展值得關注。

大陸近年來廣設自貿區

所謂的自貿區（Free Trade Zone, FTZ），是指在主權國家或地區的關境以內，劃出特定的區域，准許外國商品豁免關稅自由進出；狹義的自貿區類似出口加工區；廣義的自貿區則包括自由港和轉口貿易區。簡單講，就是實施特定稅收和海關監管政策的自由貿易園區。然而，大陸近年來設置的自貿區和上述定義不盡相同，其包括海關特殊監管區域和非海關特殊監管區域：在海關特殊監管區域實施自貿區政策，主要在推動貿易便利化改革；在非海關特殊監管區域，則以推動投資自由化、金融國際化、監管法治化等方面改革爲主。也就是說，大陸仍是社會主義體制，因此雖然一樣採取「境內關外」制度，但其自貿區和西方國家的自貿區並不完全相同，主要是作爲政策開放及創新的試點地區。

爲了吸引外資，大陸近年來仿照20世紀80年代的廣東深圳和90年代的上海浦東，在中國大陸各地廣設自貿區。2007年十七大時，就把自貿區建設作爲國家戰略；2012年十八大，提出要加快實施自貿區戰略。而自2013年上海自貿區設立迄今，大陸從沿海到內陸、從國土邊緣到海島，共成立了21個自貿區；且除了海南是全島示範，其他多是大約120平方公里的片區。其中，除了上海採取不可複製和推廣的特殊「差異化試驗」，其他多數自貿區都以「可複製可推廣」爲原則，在政策落實後往周邊覆蓋。

大陸自貿區任務各有不同

根據大陸商務部統計，大陸自貿區設立迄今，在貿易投資自由化便利化、金融服務實體經濟、政府職能轉變等方面，形成可複製可推廣經驗達260項；並在大陸不同區域進行了複製推廣。值得注意的是，爲了因應2018年以來美國發起的貿易戰、科技戰，以及2020年爆發的新冠肺炎疫情，大陸加快了自貿區設立的腳步：2018年增設10個自貿區、擴展了原有的浙江自貿區範圍；2019年新設上海自貿區臨港新片區；2020年更將海南自貿區升級爲自貿港。

大陸當局指出，這些遍及中國大陸各地的自貿區各具特色、各有側重，不僅依託各省市的產業特色、區位優勢進行規劃，在對外開放戰略中也扮演着不同角色。可以這麼說，大陸之所以廣設自貿區，是希望透過更多優惠與貿易開放措施，吸引更多外資、同時加強與鄰國的貿易關係；更宏觀來看，是爲了深化改革及擴大開放，以促成內部產業的升級，並深化與全球經濟的鏈結。

大陸自貿區的未來發展

由於自貿區具有高度試點性質，具有制度優勢及政策彈性；相較其他地區，具較大投資誘因。根據大陸官方統計，自2013年到2019年，大陸18個自貿區以不到千分之四的面積，吸收了超過15％的外資。

因此，可以預測，「十四五」時期大陸自貿區政策將朝向以下兩個面向發展：一是持續擴區。大陸將透過例如縮減投資准入負面清單、跨境金融和資本帳戶試點，以及規則、管理、標準等制度開放方式，讓既有的21個自貿區更爲自由化與便利化，以吸引更多外資；與此同時，透過進一步擴區，增加自貿區賦能；二是繼續增設。爲了平衡區域發展、增加經濟動能，以及翹動「雙循環」戰略，大陸將持續增設新的自貿區，特別是湖南、安徽、甘肅、內蒙古、青海等中西部省份，將是下一波的重點。

然而，雖然未來大陸的自貿區將更有利企業投資；但其發展並非沒有隱憂。對大陸來說，遍地開花的自貿區，將造成幾個問題：首先，要如何突顯差異以避免各省市盲目爭奪資金和人才？其次，要如何避免各個不同自貿區的重複投資？最後，如何防止企業爲了享受優惠套利而進駐？這些問題的因應，都攸關自貿區的發展和成敗，也考驗大陸當局如何在發展和監管之間的取得衡平。另一方面，在大陸透過自貿區的推進吸引臺灣企業人才時，我政府該如何因應？企業又該如何抉擇？對兩岸經貿又將造成怎樣的結構性影響？這些問題，都是臺灣各界必須「超前部署」共同思考的課題。