監察法修正草案首度公開！擬新增這些內容

我國《監察法》迎來實施六年後的首次修訂。

近日，《監察法（修正草案）》經十四屆全國人大常委會第十一次會議審議後，向社會公開徵求意見。此次修正草案在監察調查措施、留置期限等方面作出多處修改。

現行《監察法》於2018年審議通過，全文共九章六十九個條文，對監察立法目的、監察工作原則、監察機關及其職責、監察範圍和管轄、監察權限、監察程序、對監察機關和監察人員的監督等內容作出規定，是深化國家監察體制改革的重大制度成果，對實現對公職人員的監察全覆蓋發揮了重要作用。

此次修正草案共二十三條，主要涉及“完善監察法總則和有關監察派駐的規定、完善監察措施和監察程序、充實反腐敗國際合作相關規定、強化監察機關自身建設等”多項內容。根據修正草案，修改後的《監察法》將從原來的六十九條擴充至七十八條。

新增多項調查措施

此次修正草案的修改重點之一在於新增了三項調查措施：強制到案、責令候查和管護。

在現行《監察法》中，“留置”是限制被調查者人身自由的措施。據第二十二條規定，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，並有“涉及案情重大、複雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者僞造、隱匿、毀滅證據的；可能有其他妨礙調查行爲的”等情形之一的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所。

曾有過監委工作經驗的上海國獅律師事務所執行主任師青正告訴第一財經，在現行《監察法》中，限制人身自由的方式只有留置一種，這意味着，要麼對被調查者實施留置，完全限制其人身自由，要麼不留置，完全不限制人身自由。這次修訂一定程度上補充和完善了調查措施的種類。

首先，修正草案新增了“強制到案”的調查措施。據《監察法》規定，在調查過程中，對涉嫌職務違法的被調查人，監察機關可以要求其就涉嫌違法行爲作出陳述，必要時向被調查人出具書面通知。對涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的被調查人，監察機關可以進行訊問，要求其如實供述涉嫌犯罪的情況。修正草案在此基礎上，新增規定：監察機關根據案件情況，經依法審批，可以強制涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的被調查人到案接受調查。

其次，修正草案增加了“責令候查”這一非羈押的調查措施。草案規定：監察機關對“患有嚴重疾病、生活不能自理的，懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女，或者系生活不能自理的人的唯一撫養人；案件尚未辦結，但留置期限屆滿或者對被留置人員不需要繼續採取留置措施的”等情形之一的涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的被調查人，經依法審批，可以採取責令候查措施。

同時，被責令候查人員應當遵守“未經監察機關批准不得離開所居住的市、縣；住址、工作單位和聯繫方式發生變動的，在二十四小時以內向監察機關報告；在通知的時候及時到案接受調查；不得以任何形式干擾證人作證”等規定，違反前款規定，情節嚴重的，可以依法予以留置。

“對照《刑事訴訟法》，責令候查類似刑事強制措施中的取保候審。”在師青正看來，增加責令候查措施可以爲一些被調查者，比如身體狀況確實不適合羈押的人提供更好的人權保障。

此外，修正草案還增加了“管護”這一短期限制人身自由的措施，爲調查人員在決定留置與否時提供了一定的緩衝審查時間。草案規定：對於未被留置的“涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的自動投案人員；在接受談話、函詢、詢問過程中，交代涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪問題的人員；在接受訊問過程中，主動交代涉嫌重大職務犯罪問題的人員”，監察機關發現存在逃跑、自殺等重大安全風險的，經依法審批，可以進行管護。採取管護措施後，應當立即將被管護人員送留置場所，至遲不得超過二十四小時。監察機關採取管護措施的，應當在七日以內依法作出留置或者解除管護的決定，特殊情況下可以延長一日至三日。

管護措施在司法實踐中，應當避免被重複適用。師青正指出，草案的相關表述，僅僅是要求七日內做出留置或者解除管護的決定，沒有次數限制，理論上存在反覆適用的空間。他建議，應明確禁止這種情況的存在。

修正草案還規定，採取管護或者留置措施後，應當在二十四小時以內，通知被管護人員、被留置人員所在單位和家屬，但有可能僞造、隱匿、毀滅證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形的除外。有礙調查的情形消失後，應當立即通知被管護人員、被留置人員所在單位和家屬。解除管護或者留置的，應當及時通知被管護人員、被留置人員所在單位或者家屬。被管護人員、被留置人員及其近親屬有權申請變更管護、留置措施。監察機關收到申請後，應當在三日以內作出決定；不同意變更措施的，應當告知申請人，並說明不同意的理由。

師青正指出，通知家屬和所在單位存在很大不確定性，一定程度上限制了家屬的知情權，也與家屬有權申請變更管護措施的權利銜接不暢。“如家屬沒有收到通知，如何行使其申請變更措施的權利？因此，該處應該予以完善，健全相關機制，保障被調查人和家屬的相應權利。”

被調查人權利保障待完善

此次修正草案對留置最長時限的調整，也引發了業界的廣泛關注。

在現行《監察法》規定下，留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。也就是說留置最長時間爲六個月，修正草案在此基礎上，做了兩方面補充。

一是對涉嫌職務犯罪的被調查人可能判處十年有期徒刑以上刑罰，監察機關依照前款規定延長期限屆滿，仍不能調查終結的，經國家監察委員會批准或者決定，可以再延長二個月。二是省級以上監察機關在調查期間，發現涉嫌職務犯罪的被調查人另有與留置時的罪行不同種的重大職務犯罪或者同種的影響罪名認定、量刑檔次的重大職務犯罪，經國家監察委員會批准或者決定，自發現之日起依照第一款的規定重新計算留置時間。留置時間重新計算以一次爲限。

“綜上可得，縣級監委和地市級監委，留置時間最長爲8個月，即3+3+2個月；省級監委和國家監委，留置時間最長爲16個月，即2*（3+3+2）個月。”師青正指出，不管是縣級監委、地市級監委，還是省級監委，如果要再延長留置時間，必須報國家監委批准，預計會謹慎使用延長手段。而爲了更適當地使用“重複計算留置時間”，他建議需進一步完善內部監督，並對該手段的實施條件做“精細化”的解釋，比如以列舉的方式進行規定。

師青正認爲，總體來說修正草案有一定的進步，增加責令候查等措施體現了對人權的保障。在被調查人權利保障方面，草案也增加了申請變更調查措施的權利。但是，修正草案仍然沒有賦予被調查人聘請律師會見、辯護的權利，這意味着在監委調查階段，律師無法直接參與案件的調查工作。