夏柱智 | 理解宅基地退出問題

夏柱智

（武漢大學社會學院）

宅基地制度改革是土地制度改革的重要構成部分，其中宅基地退出環節出現的一些問題值得我們思考：第一，推動宅基地退出的理由是否充分，如何理解"人減地增"的現象？第二，對退出宅基地給予經濟補償的方式是否有效，錢從哪裡來？第三，地方政府期待着哪些方面的宅基地制度改革？

一、理解"人減地增"現象

很多學者認爲城市化背景下農村宅基地利用低效，政府應當建立激勵制度推動宅基地退出，即進城農戶退出農村宅基地或者分配的資格，"人減地增"現象是這一觀點的重要依據。如《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》指出："1997-2005年，鄉村人口減少9633萬人，而農村居民點用地卻增加了近11.75萬公頃（170萬畝），農村建設用地利用效率普遍較低。""人減地增"成爲問題的預設是：鄉村人口減少，農村宅基地也應相應減少。農民進城就業和居住，他們的宅基地就應當退出。這一預設對農民城市化的機制和農村宅基地性質缺乏認識，得出的結論自然具有片面性。

農村宅基地是嵌入農民生計模式的。農民進城，主要是務工，並沒有融入城市，客觀上就形成了農民進城，而宅基地保留的現象。在城市化背景下，當前農民家庭普遍形成"半工半耕"生計模式，年輕勞動力進城務工，年老勞動力在村務農，小孩一般也留村接受教育，由老人照料。可以看出，家庭勞動力再生產的場所還在農村，宅基地及自建的農房還很重要。因此在改革試點地區， 農村宅基地 退出主要指農民從分散居住到集中居住，相對節約用地面積，宅基地有償使用和有償退出都是倒逼農戶這樣做的手段。農戶仍然在農村佔用宅基地的事實沒有根本上的改變，這是農戶生計決定的。農民即使進城就業和居住，失業、養老等問題也可能導致全家無法在城市體面地生活下去，那麼就要退回農村。

農村宅基地功能是複合性的，它不僅是居住用地，還是生產用地，不能用城市居住用地的標準來評判宅基地的利用效率。在城市，生產和居住相分離，由於土地稀缺，居住用地面積是高度標準化的。而在廣大農村，分散的小農經濟仍然是農業生產的基本特徵。雖然農村已經形成了一定比例的適度規模經營，但仍然是分散的生產，依賴宅基地存放農具、農業機械及倉儲農產品等。從生產角度看，這種利用方式是合理的，適應一定階段生產力的發展水平，不能認爲其低效。當然有些地方缺乏對土地的管理，農戶過多佔有宅基地，這可以通過嚴格土地管理來解決。

"人減地增"是一個客觀的土地利用現象，背後有諸多複雜的原因，不能僅因農民進城就認爲宅基地缺乏退出機制導致了"人減地增"。我們要充分認識農民進城的機制、從事小農生產的機制，這樣才能正確認識農民利用宅基地的內在合理性。

二、宅基地有償退出的實踐困境

學界流行用經濟思維來看待農村宅基地退出問題，例如認爲進城農戶之所以不退出"閒置"宅基地，是因爲缺乏經濟激勵，如果政府給予補償，農戶就可以大規模退出宅基地。一些地區政府如成都、重慶，通過土地增減掛鉤政策給了農戶高額的貨幣補償，確實也推動了宅基地大規模退出，這些案例似乎表明宅基地有償退出制度的可行性。但事實上，這種單純從經濟角度出發的認識是錯誤的，不計成本地推動宅基地退出並不利於宅基地管理。

宅基地是集體用於保障農戶基本居住條件的土地。農戶需要時，集體就義務分配；農戶不再需要時就應當無償退給村集體，用於滿足其他有需要的農戶，或者復墾爲耕地。政府或集體對地上建築物進行適當補償有一定道理，但如果形成了有償退出宅基地的制度，那麼地方政府就人爲地設定了宅基地的"價格"，形成新的地權意識，會擾亂土地集體所有條件下的宅基地分配、利用和退出秩序。

在發達地區農村，宅基地價值很高，農戶不願意退出宅基地，如在珠三角地區，農戶普遍佔有兩塊甚至更多宅基地，這和他們的收入息息相關。在中西部農村，由於宅基地缺乏作爲建設用地的價值，農戶尚未意識到宅基地作爲建設用地和耕地在政策屬性上的根本差異及意義，他們會自發退出閒置的、 一戶一宅 之外的宅基地。農戶把舊宅基地用於種樹或種莊稼，以獲得一定的經濟回報，而不是任由其廢棄。自發退出的宅基地，實際利用現狀是耕地，而在土地登記分類中可能仍是農村建設用地，只有在地方土地登記部門統一進行土地變更登記後，這塊地才最終成爲法律意義上的耕地，納入耕地資源數據庫。

自發退出宅基地的效果明顯，在過去建房高潮的數年間，大量宅基地轉爲耕地。這是2015年宅基地改革摸底時，農戶住房更新了80％以上而一戶多宅的情況只有百分之十幾的原因。不過由於地方並不能及時變更土地用途登記，在第三次土地調查未到來之前，宅基地自發退出的效果並沒有反映在土地利用現狀中，二調所顯示的圖斑和現實的農村宅基地利用狀況仍存在差異。在湖北省宜城市，2000-2015年期間，有超過80％的農戶住房已經更新，集中在主要交通線附近。在住房更新後，如果舊房不再由老人居住或不再有農業生產價值，農戶一般會將舊房拆除復墾爲耕地，增加耕地意味着增加收入。在稅費改革之前，有的農戶選擇拋荒承包地而耕種不繳稅的宅基地。在稅費改革之後，農產品價格普遍上漲，在經濟收入激勵下農民有復墾超出的宅基地的積極性。

行政推動的退出是有償的，一般通過土地增減掛鉤政策實施。土地增減掛鉤指的是農村建設用地減少和城鎮建設用地增加相掛鉤，激勵地方政府推動宅基地有償退出，集約節約利用土地。農戶的宅基地退出，按照性質可劃分爲一戶一宅範圍內的退出和一戶多宅的退出。在中西部地區，行政推動的兩種類型的宅基地退出均存在。在成都和重慶，退出一戶一宅範圍內的宅基地可以獲得高額的政府補償，退出0.3畝宅基地可以獲得10萬元。在湖北省宜城市的農村，已經更新住房的農戶如果願意退出還未自發退出的舊宅基地，也可獲得一定補貼，1戶約爲1萬元。和自發退出不同，行政推動退出的宅基地必須經過復墾並重新進行土地登記，及時把建設用地變更爲耕地。行政推動可能伴隨着純粹的貨幣補償，它有可能轉化爲農戶的現金收人，也有可能轉化爲政府對農戶集中居住的投入。例外的情形是，江西省餘江縣政府通過村莊理事會動員農民無償退出空置的宅基地，取得了很好的效果。

一些地區已經推行的宅基地有償退出政策的實際效果並不如預期。農民越是依賴宅基地及自建房生產生活，農戶退出宅基地的成本就越大。成都在2012年時，退出1畝宅基地的成本是30萬元。但是中西部大部分地區承擔不起這個價格，因此行政推動的有償退出必然規模很小且不可持續。如宜城市規定騰退1畝宅基地，市向鄉鎮支付2萬元。按照規劃，整個宜城可退出的宅基地指標是5萬畝，需要10個億，但市財政承受不了，因此必須向省求援收購節約的土地指標。

在經濟發展不充分且人口密度小的西部地區，土地價格較低，宅基地收儲後"有價無市"，農民從土地改革中獲得的收益也較低。根據寧夏回族自治區平羅縣的計劃，收儲資金先由政府籌措，待土地整治利用產生收益後，分批償還欠款。但是當地基層幹部坦言，目前集體建設用地復墾利用收益渠道較窄，復墾後不是所有土地都能完成交易，收儲復墾成本遠遠高於有償使用費。

這種做法的長遠影響是取消了農民自發退出宅基地的機制。農戶自發退出宅基地，雖然並沒有經過土地部門的變更登記，卻實實在在地退出了宅基地，政府無需補償。現在制定了有償退出制度，規定政府（集體）的補償義務，農戶就開始期待通過退出宅基地獲得補償，不願意自發地退出，即使相關土地管理政策規定了建新必須拆舊的"一戶一宅"原則。

三、宅基地管理問題

土地增減掛鉤對地方政府而言是一種額外的負擔。地方政府對於農村宅基地制度改革的訴求是增強農村土地管理能力，尤其是加強相關的組織建設。此次農村宅基地制度改革中，中央和地方最爲重視的是"建制度"。圍繞宅基地管理，試點縣市建立了10多個制度。但是改革對如何重建稅費改革後弱化了的基層土地管理組織不甚重視。基層幹部說："制度建立了不少，但是缺乏執行的能力。"基層農村土地管理並不是缺制度，而是缺少能執行制度的基層土地管理組織。

現代國家要深入基層，需要能夠制度化執行政策的基層組織，縣鄉村三級組織就是國家對接一家一戶的基層組織體系。

僅靠國土資源部門的"條條"是難以管好農村宅基地的。在鄉鎮一級的是國土所，稅費改革之後，幹部大量減少，一個所三五個人管理幾十平方公里甚至上百平方公里土地，難以做好土地資源管理，所以必須要依賴當地黨委政府及各村級組織。

問題是當地黨委政府及各村級組織是否有積極性和能力管好土地資源呢？20世紀八九十年代，基層城建和國土部門互相配合，通過手繪村莊佈局簡圖，指導農房及水電路建設，低成本規劃村莊。由於當時基層政府人力、物力、財力確實有限，農村建設規劃難以執行。農戶還停留在溫飽剛剛解決的階段，收入不高，農戶的住房消費還沒有上升到追求居住質量和基礎設施便利的層次。如今，在城市作爲經濟發展龍頭、國家向農村大規模輸入資源的背景下，城建規劃本應更容易執行，但執行農村規劃的組織本身弱化了。

如稅費改革之前，宜城市基層城建所有300多人，改革之後留下50多人。經過"以錢養事"改革，他們原來的幹部身份被取消了，城建所改製爲村鎮服務中心，原來的城建幹部成爲"三無"（無權力、無收入和無保障）的"社會人員"。改革後，在宜城市的基層城建隊伍中，鄢城街道辦事處佔了一大半，有29個人，其他10個鄉鎮一共20多人，大多基層城建所只有一兩人（比如鄭集鎮有10萬人口，城建所只有兩個人），他們報酬很低，治理事務卻不斷增加。基層城建所要對接市級的五個部門：城管、規劃、房管、城建和公積金管理中心。上級不斷安排事情下來，包括危房改造、垃圾治理、污水處理、人居環境調查、違建治理等，靠有限的人手根本就忙不過來。

於是結果是，現在國家在城鎮和農村的投入不斷增加，卻缺乏在農村制定和實施規劃的能力。如果農村缺乏規劃，農村建設就沒有方向，會出現大量的一戶多宅、超佔多佔現象。城建所的老幹部甚至認爲"稅費改革後，有的地方農村沒有規劃，農村建設倒退了20年"。

另一個問題是宅基地管理過程中如何激活村民自治，強化農村土地管理能力建設的"最後一公里"。國家和地方政府均注重村民自治在土地管理中的重要作用，目前地方政府要求村制定村規民約來體現村民自治的作用，但是激活村集體發揮自治作用、增強自治作用的配套體制機制建設幾乎沒有。

宜城市黃衝村的村民自治實踐也許能給我們帶來若干啓示。在宜城市所有村莊中，黃衝村村集體在土地管理中發揮了很強的作用，村集體自發規劃居民點，居民點的宅基地面積、建房樣式等實行了全村統一，形成了有效力的村規民約。2015年，黃衝村成爲宅基地制度改革試點村莊，村規民約被制度化。其中第七條規定："凡在本地徵地建房或作其他用途的，必須經過村委會研究同意，按有關規定執行，農戶新建房必須按照全村統一規劃。高度、戶型、門向、下水道埋沒，都按村莊標準實行，開工建設必須交保證金3000元人民幣，房屋竣工經村委會驗收後，退還保證金。建房面積全村統一一個標準(310平方米），不準超佔、超建，嚴禁未批先建、無證亂建、少批多建。"

究其原因，這不僅是黃衝村有從集體時期遺留下來的傳統，而且有一定的經濟和制度支撐。黃衝村自第二輪承包以來一直保留了5％的機動地，村和組一共保留了2000畝土地，目前年收入約20萬元。黃衝村一直對土地保留了一定的調整權利，通過有力的土地管理保持土地利益結構的彈性。黃衝村帶來的啓發在於，增強村民自治能力不是單靠一套程序就能實現的。第一，要有配套的土地制度條件。黃衝村農戶有很強的土地集體意識，這幾乎被每一個村幹部提及，在給農戶賦予更大土地權利的同時要給村集體一定的作爲"土地所有者"的權限。第二，要形成有經濟基礎的、強有力的基層自治組織，黃衝村一直保留有一定數量的機動地，這是村民自治的經濟基礎，有利於構建一套整合農村精英的組織網絡，形成村莊治理能力。第三，要有上級黨委政府及相關決策的支撐，充分尊重村民自治原則，維護村級組織的權威。如果黃衝村按照土地增減掛鉤項目區中宅基地退出價格給予農戶宅基地退出補償，那黃衝村以自治的方式低成本地建設新農村的成果就不復存在。