一文讀懂12萬億元化債新政 這七個問題很關鍵

11月8日，備受市場期待的防範化解地方政府隱性債務風險合計12萬億元組合拳出爐，近年力度最大的化債政策細節明瞭。爲了更好地讀懂這一新政，第一財經根據官方公開信息，以問答形式帶您瞭解化債新政由來及影響。

1. 什麼是地方政府隱性債務，基本情況怎麼樣？

地方政府隱性債務，是指政府及其部門在法定政府債務限額之外，直接或承諾以財政資金償還及提供擔保等方式舉借的債務。此前由於部分地方違規舉債，形成隱性債務規模快速增加，引起中央警惕，2018年財政部摸底了隱性債務規模，但是未公佈數據。

爲了防範化解地方隱性債務風險，中央要求各地在堅決遏制隱性債務增量的基礎上，穩妥化解存量，於2028年底前全部化解完畢。

2018年以來，各地區各部門堅決貫徹落實黨中央決策部署，統籌政策安排和各類資金資源，穩妥化解存量隱性債務，隱性債務風險整體有所緩解，截至2023年末，全國隱性債務餘額14.3萬億元。

這也意味着2024年至2028年這五年地方還要償還14.3萬億元隱性債務，以完成2028年底前實現隱性債務清零目標。

今年以來，受外部環境變化和內需不足等因素影響，財政收支矛盾突出，稅收增長不及預期，土地出讓收入大幅下降，與各地此前對化債資源的預期有一定差距，化解存量隱性債務難度增大。一些地方隱性債務規模大、利息負擔重，不僅存在“爆雷”風險，也消耗了地方可用財力。

2. 這次12萬億元化債新政究竟是什麼？

按照此前中央要求，地方政府未來5年要償還總額14.3萬億元隱性債務。

這次國務院推出的12萬億元化債新政，正是幫助地方實現上述目標。具體來說，12萬億化債新政分爲三部分：

第一部分是6萬億元，即允許地方政府2024年至2026年每年發行2萬億元地方政府債券，合計籌資6萬億元，來償還隱性債務。

第二部分是4萬億元，即允許地方政府2024年至2028年每年發行0.8萬億元地方政府債券，合計籌資4萬億元，來償還隱性債務。

上述兩部分合計10萬億元，意味着未來五年通過借新還舊，可以償還10萬億元隱性債務，地方僅剩4.3萬億元隱性債務需要在2028年前償還。

第三部分是2萬億元，即上述剩下的4.3萬億元隱性債務中，有2萬億元棚戶區改造隱性債務按原先合同是在2029年及以後到期，按照此前要求這2萬億元隱性債務需要在2028年之前償還，但新政之下，允許它按原先合同在2029年及之後償還，也就減輕了2028年底之前償還2萬億元隱性債務壓力。

原本2028年底之前地方需要消化的14.3萬億元隱性債務，減去上述三部分化債新政12萬億元，使得地方2028年底之前需要消化隱性債務降至2.3萬億元，而地方五年償還2.3萬億元隱性債務比較輕鬆。

3. 12萬億化債新政會帶來什麼影響？

首先，這解決地方“燃眉之急”，緩釋地方當期化債壓力、減少利息支出。這次隱性置換，近三年密集安排8.4萬億元，顯著降低了近幾年地方需消化的隱性債務規模，讓地方卸下包袱、輕裝上陣。同時，由於法定債務利率大大低於隱性債務利率，置換後將大幅節約地方利息支出。我們估算，五年累計可節約6000億元左右。

其次，這幫助地方暢通資金鍊條，增強發展動能。通過實施置換政策：一是將原本用來化債的資源騰出來，用於促進發展、改善民生。二是將原本受制於化債壓力的政策空間騰出來，可以更大力度支持投資和消費、科技創新等，促進經濟平穩增長和結構調整。三是將原本用於化債化險的時間精力騰出來，更多投入到謀劃和推動高質量發展中去。同時，還可以改善金融資產質量，增強信貸投放能力，利好實體經濟。

最後，這有助於推動解決地方各類“三角債”問題，提振經營主體信心，降低金融機構呆壞賬損失。

4. 上述化債新政如何落地？

目前全國人大常委會已經批准了增加6萬億元地方政府債務限額置換隱性債務。這6萬億元額度將一次性分配到各地，爲了體現政策公平，根據地方政府隱性債務規模，將按照全國統一比例，分配地方政府債務限額，形成穩定化債預期。

財政部將按程序報國務院批准並一次性向地方下達6萬億元分地區限額，地方按規定履行法定程序，加快置換債券發行進度，降低債務負擔，儘早發揮資金效益。財政部還將通過大數據、信息化監督，專項檢查覈查等方式，確保資金合規使用。

對於2024年允許地方發行0.8萬億元地方政府新增專項債券支持化債，根據公開數據，今年下半年開始地方累計發行了約0.84萬億元新增專項債用於支持化債等，意味着這項政策已落地。

而對於2029年及以後到期的2萬億元棚戶區改造隱性債務按照原合同償還，只需地方確認適用這一要求的具體棚戶區改造隱性債務，即可立即實施。

5.這次近年來力度最大的化債舉措背後，體現中央化債思路哪些變化？

根據公開數據，2019年至2022年發行了約1.3萬億元政府債券來置換隱性債務，2023年中央出臺一攬子化債方案，當年安排超過2.2萬億元地方政府債券額度，支持地方特別是高風險地區化解存量債務風險和清理拖欠企業賬款。而此次則直接拋出五年合計12萬億元化債新政，化債力度是近年最大。

實施這樣一次大規模置換措施，意味着化債工作思路作了根本轉變：一是從過去的應急處置向現在的主動化解轉變，二是從點狀式排雷向整體性除險轉變，三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務規範透明管理轉變，四是從側重於防風險向防風險、促發展並重轉變。從政策效應看，能夠發揮“一石二鳥”作用。

6. 如何防止一邊化債一邊新增？

防範化解地方政府債務風險，在化解存量債務風險的同時，必須堅決遏制新增隱性債務。財政部表態，將會同相關部門，通過全口徑監測隱性債務、強化預算約束、更嚴監管問責等途徑，持續保持“零容忍”的高壓監管態勢，對新增隱性債務發現一起、查處一起、問責一起。

全國人大財經委建議，要進一步研究採取有效措施，發揮部門協同監管合力，持續強化政府支出事項和政府投資項目管理，規範金融機構融資業務，堅決遏制新增隱性債務，避免處理完“舊賬”，又增“新賬”。

7.考慮隱性債務後，中國政府債務水平如何?還有舉債空間嗎？

根據財政部數據，截至2023年底，國債餘額約30萬億元，地方政府法定債務約40.7萬億元，隱性債務約14.3萬億元，中國政府全口徑債務總額爲85萬億元，（債務總額佔GDP比重）政府負債率爲67.5%。

從國際比較看，中國政府負債率顯著低於主要經濟體和新興市場國家。根據國際貨幣基金組織統計數據，2023年末G20國家平均政府負債率118.2%。另外，地方政府債務主要用於資本性支出，支持建設了一大批交通、水利、能源等項目，很多資產正在產生持續性收益，既爲經濟高質量發展提供有力支撐，也是償債資金的重要來源。

總體看中國政府還有較大舉債空間。