證監會行政處罰裁量七要點：明確六檔裁量，對共同違法先整體認定後分別處罰

證監會爲公平開展行政執法工作提供製度保障。

1月17日晚，證監會表示，爲進一步規範中國證監會及其派出機構行政處罰裁量，統一執法尺度，增強裁量公開性與可預期性，實現裁量公正，起草了《中國證監會行政處罰裁量基本規則》（下稱“《裁量規則》”），自2025年3月1日起施行。

整體來看，《裁量規則》共二十五條，主要包括5方面內容：一是明確裁量階次和裁量情節；二是明確相關處罰規則；三是建立主要負責人批准或者集體討論制度；四是落實“立體追責”和“行刑銜接”；五是加強證監會的監督指導。

同日，證監會有關部門負責人就《裁量規則》答記者問，對《裁量規則》的制定背景、突出特點，以及下一步如何推動落實進行了解答。

《裁量規則》主要有哪些設置？關於共同違法的行政處罰裁量有哪些要求？在立體追責、綜合懲防方面又作了哪些規定？記者梳理了七方面要點。

要點一：設置“不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰”等六檔裁量階次

關於裁量階次，《裁量規則》對應設置了“不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰”等六檔裁量階次。

關於各檔階次間的裁量幅度，《裁量規則》爲適應不同類型案件的裁量需要，增強制度的包容性，按照“法定最低罰款金額—30%—60%—法定最高罰款金額”+以此爲基礎上下浮動十個百分點的方式作原則性規定。

具體而言，從輕處罰階次，在法定最低罰款金額以上（沒有法定最低罰款金額的除外）、法定最高罰款金額30%以下給予罰款。

一般處罰階次，在法定最高罰款金額30%以上、60%以下給予罰款。

從重處罰階次，在法定最高罰款金額60%以上、法定最高罰款金額以下給予罰款。

《裁量規則》指出，對依法應當採取證券、期貨市場禁入措施、暫停或者撤銷相關業務許可、給予買賣證券等值以下罰款等行政處罰種類的，參照前述原則在法定處罰幅度內分三檔，並結合類案行爲特徵、主觀惡性、客觀危害等因素，妥當劃分裁量階次。

要點二：主動採取補救措施，消除違法行爲危害後果的可減輕處罰

關於各裁量階次的具體適用情形，《裁量規則》明確，有三方面情形之一的，不予處罰：一是違法行爲輕微並及時改正，沒有造成危害後果；二是當事人有證據足以證明沒有主觀過錯，但是法律、行政法規另有規定的除外；三是其他依法不予處罰的情形。同時，初次違法且危害後果輕微並及時改正的，可以不予處罰。

免於處罰方面，《裁量規則》指出，違法的自然人死亡，或者違法的單位被撤銷、註銷的，免予處罰。但違法的單位被撤銷、註銷的，違法行爲的直接負責的主管人員和其他直接責任人員仍承擔行政法律責任。

有五方面情形之一的，減輕處罰：一是主動採取補救措施，消除違法行爲危害後果；二是受他人嚴重脅迫或者嚴重誘騙實施違法行爲；三是單位違法的直接負責的主管人員和其他直接責任人員在案發前主動舉報單位違法行爲，並且積極配合查處；四是配合查處違法行爲有重大立功表現；五是其他依法減輕處罰的情形。

從輕處罰的情形方面：一是主動減輕違法行爲危害後果；二是受他人脅迫或者誘騙實施違法行爲；三是主動供述監管機構尚未掌握的違法行爲；四是配合查處違法行爲有立功表現；五是其他依法從輕處罰的情形。

同時，有六方面情形之一的，可以從輕處罰：一是對資本市場秩序影響較小；二是對資本市場投資者、交易者權益損害較小；三是主觀過錯較小；四是如實陳述，積極配合查處；五是對違法事實沒有異議，簽署認錯認罰具結書；六是其他依法可以從輕處罰的情形。

要點三：嚴重違反市場公開公平公正原則，影響資本市場秩序穩定，可能引發金融風險、嚴重危害金融安全的，從重處罰

《裁量規則》明確，有八方面情形之一的，從重處罰。

一是嚴重違反市場公開公平公正原則，影響資本市場秩序穩定，可能引發金融風險、嚴重危害金融安全。

二是嚴重損害資本市場投資者、交易者權益，影響惡劣。

三是實施違法行爲，涉及行賄或者受賄情形。

四是毆打、圍攻、推搡、抓撓執法人員，造成執法人員人身損害，或者限制執法人員人身自由。

五是毀損、僞造、篡改證據材料。

六是轉移、變賣、毀損、隱藏被依法凍結、查封、扣押、封存的資金或涉案財產。

七是因證券、期貨違法行爲受到行政處罰或者刑事處罰後五年內，再次實施同一類型違法行爲。

八是其他依法從重處罰的情形。

同時，對有下列情形之一的，可以從重處罰：一是違法持續時間長，涉及面廣，社會危害較大；二是主觀過錯較大；三是侮辱、謾罵執法人員；四是搶奪、毀損執法裝備及執法人員個人物品；五是搶奪、隱藏證據材料；六是未按照要求提供涉案文件資料，且無正當理由；七是躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合執法人員詢問，或在詢問時故意提供虛假陳述、謊報案情；八是其他依法可以從重處罰的情形。

要點四：對共同違法“先整體認定後分別處罰”

證監會表示，兩個以上當事人共同實施操縱市場、內幕交易等違法行爲，主觀惡性強，客觀危害性大。根據相關法律規定和基本法理，《裁量規則》對此種處罰裁量作出專門規定，概括而言就是“先整體認定後分別處罰”。

具體而言，首先將所有當事人作爲一個整體，認定主觀過錯、違法行爲和違法所得，然後根據各當事人在共同違法中的地位、作用，明確分別承擔沒收違法所得、罰款的金額。但是，如果法律、行政法規、規章已經對共同違法行爲規定了獨立罰則的，則按照相應罰則處理。

證監會有關部門負責人舉例稱，例如，發行人的控股股東、實際控制人組織、指使實施欺詐發行或者信息披露違法行爲，社會危害性大，是從嚴打擊的重點，《證券法》第一百八十一條、第一百九十七條已經爲其設置獨立罰則，不必再按照共同違法進行處理。因此，《裁量規則》第十四條規定“但書”，爲類似的一些特殊情形做好銜接安排。

要點五：當事人有多個獨立違法行爲，均給予罰款的，罰款數額累計計算

關於單位直接責任人員的處罰規則，《裁量規則》吸收既有規定和實踐做法，從單位違法案件中責任人員在違法行爲中所起的作用、職務及履行職責情況、知情程度、知情後採取的行動等方面，綜合分析認定單位違法案件中責任人員的責任大小和處罰幅度。

關於多次違法的處罰規則，《裁量規則》明確了“多個獨立違法行爲累計處罰”的基本規則。當事人有多個獨立違法行爲，均給予罰款的，罰款數額累計計算。

關於新舊法律選擇適用的規則，《裁量規則》在明確“從舊兼從輕”適用原則的基礎上，規定違法行爲始於法律、行政法規、規章修改生效之前，終於修改生效之後的，適用新的規定進行處罰。

關於主要負責人批准或者集體討論，《裁量規則》對情節複雜或者重大違法行爲給予行政處罰的，應當經負責人集體討論決定。此外，根據《國辦意見》精神，適用《裁量規則》可能出現明顯不當、顯失公平，或者客觀情況發生變化，需要調整適用的，應當經中國證監會主要負責人批准或者集體討論決定。

要點六：規定三類“行刑銜接”情形處理方式

在立體追責、綜合懲防方面，證監會有關部門負責人表示，打擊證券期貨違法活動，必須懲、防、治並舉，持續加大全方位立體化追責力度。

《裁量規則》規定，對違法行爲涉嫌犯罪的，應當依照規定及時移送司法機關，依法追究刑事責任。對違法行爲同時構成民事侵權的，依法配合做好民事責任追究。依法不予處罰的，可以根據情節採取相應的行政監管措施並記入證券期貨市場誠信檔案、通知自律組織依法採取紀律處分等自律管理措施。通過多措並舉，切實發揮保護投資者特別是中小投資者合法權益的功能，維護良好市場生態。

同時，《裁量規則》對行刑銜接作了進一步明確：一是“先行後刑”的情形。違法行爲涉嫌犯罪，移送司法機關時已給予沒收違法所得、罰款的，移送文書中應當寫明沒收違法所得、繳納罰款情況。

二是“先刑後行”的情形。違法行爲構成犯罪被判處罰金後，對該違法行爲還需要給予行政處罰的，不再給予罰款。

三是“刑事迴轉”的情形。違法行爲涉嫌犯罪，移送司法機關後，對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，依法進行處罰。

要點七：體現從嚴監管的政策導向

對於《裁量規則》的突出特點，證監會有關部門負責人表示，主要有三點。

一是使行政處罰裁量更加精準和透明。《裁量規則》區分不同裁量階次，細化不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的適用情形。特別是對於罰款有一定幅度的，明確了在法定幅度以內，從輕、一般、從重的分檔標準，這就使裁量更加精準，避免簡單地一律就高或者就低處罰，防止過罰不相適應，重責輕罰、輕責重罰，並且能夠讓人民羣衆看得明明白白，感受到公平正義。

二是體現從嚴監管的政策導向。用好法律授權，按照過罰相當原則，嚴肅懲處重大違法個案，提高違法成本。例如，對於控股股東、實際控制人組織指使財務造假、通過“僞市值管理”實施操縱、惡意減持套利等情節惡劣、危害嚴重，且沒有從輕、減輕情節的案件，依法適用從重階次，直至頂格處罰。又如，在從重處罰情節中，細分八種“應當從重處罰情節”和八種“可以從重處罰情節”，進一步限制自由裁量權。

三是堅持處罰與教育相結合。充分發揮行政處罰教育引導公民、法人和其他組織自覺守法、配合監管的功能。例如，初次違法且危害後果輕微並及時改正的，可以不予處罰；又如，對於案發前主動舉報單位違法行爲，並且積極配合查處的“吹哨人”，依法減輕處罰；再如，對違法事實沒有異議，簽署認錯認罰具結書的，可以從輕處罰。