糧食產銷區省際橫向利益補償的現實邏輯

原標題：糧食產銷區省際橫向利益補償的現實邏輯

糧食安全事關國計民生與發展全局，加強糧食主產區利益補償是全方位夯實糧食安全根基的重要舉措。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，在主產區利益補償上邁出實質步伐”。日前發佈的中央一號文件提出，“啓動實施中央統籌下的糧食產銷區省際橫向利益補償”。以財政轉移支付爲主的糧食主產區縱向利益補償機制已運行多年，爲何要在糧食產銷區之間構建省際橫向利益補償機制？這可以從該不該補償、現有補償夠不夠、應由誰補償以及補償急不急四個層面來理解。

從該不該補償來看，產銷區發展的不平衡決定了主產區應得到適當補償。糧食生產空間格局受資源稟賦、氣候變化、區域發展戰略等多重因素影響，既是長期歷史形成的產物，也處於不斷的動態演進之中。改革開放以來，東南沿海地區隨着工業化、城鎮化加快推進，糧食播種面積不斷減少，北方地區糧食產量呈現增長趨勢。我國糧食生產重心逐步北移，糧食流通格局由“南糧北調”變爲“北糧南運”，並在2003年至2004年確立了現行的糧食產銷區劃分。由於糧食產業收益相對較低，對主產區經濟社會發展貢獻較小，糧食產銷區發展差距進一步擴大。1978年至2023年，主產區糧食產量佔全國比重從67.1%升至77.9%，地區生產總值佔全國比重從56.2%降至51.8%；主銷區糧食產量佔全國比重則從13.9%降至4.3%，地區生產總值佔全國比重從23.5%升至30.8%。因此，在糧食產銷區之間推動省際橫向利益補償，實質上是基於區域分工協作格局而進行的利益協調，打破由主體功能定位差異導致的區域間發展機會不均等，抑制區域差距持續擴大。

從現有補償夠不夠來看，縱向利益補償效果的侷限決定了補償機制仍需完善。自糧食產銷區劃定以來，我國高度重視主產區利益補償，並已建立基本成型的縱向利益補償機制，但補償的激勵效應呈現邊際遞減趨勢。按糧食生產補貼或耕地地力保護補貼與同期糧食總產量折算，2003年至2023年，平均每補貼1元所產生的糧食從34.2公斤下降到5.7公斤，每增產1公斤糧食需增加的投入從2004年的0.04元增長到2023年的0.11元，這意味着要達到同樣的增產效果，所需投入越來越多。同時，價格補貼政策受到世界貿易組織規則約束。僅依靠中央政府主導的縱向利益補償是遠遠不夠的，需繼續拓展補償渠道、創新補償方式。多年來，我國糧食產銷區間的橫向協作仍停留在自發式異地儲備與投資共建等淺層次產銷協作層面，有深化空間。推動構建糧食產銷區省際橫向利益補償機制，除可通過設立專項資金等方式給予直接的經濟補償，還可拓展糧食產銷區在“糧頭食尾”“畜頭肉尾”“農頭工尾”全產業鏈發展中的合作空間。

從應由誰補償來看，糧食生產的特殊性決定了由主銷區承擔一定補償較爲適宜。建立在糧食充分供給之上的糧食安全是國家安全的重要基礎。當前，主產區每年貢獻全國80%以上的商品糧、90%左右的糧食調出量，承擔了更多保障國家糧食安全的重任。同時，主產區進行糧食生產、耕地保護所產生的社會效益和生態效益具有跨區域外溢的特徵，造成主產區以外的部分區域及主體不付出成本也可享受收益的“搭便車”現象。主銷區從主產區調糧，不僅調走了糧食本身，在一定意義上也相當於從主產區調耕地、調水資源，乃至調走了發展其他高效產業的機會。因此，基於“受益者付費”的原則，由主銷區量力而行承擔一定的利益補償合乎情理，也有助於構建起“飯碗一起端、責任一起扛”的糧食安全格局，破解長期困擾主產區發展和糧農增收的種糧吃虧難題。

從補償急不急來看，改革的時間表決定了橫向利益補償應儘快啓動。《決定》明確了到2035年的階段性改革目標和“七個聚焦”的分領域改革目標，其中就包括“全體人民共同富裕取得更爲明顯的實質性進展”；並要求到2029年完成《決定》提出的包括統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制在內的改革任務。當前，我國主產區在人均地區生產總值、人均一般公共預算收入與支出、城鄉居民人均可支配收入等方面與主銷區仍有較大差距。2023年，主產區的常住人口糧食人均產量相當於主銷區的7倍，但人均地區生產總值、城鄉居民人均可支配收入僅分別相當於主銷區的65.0%和64.2%，人均一般公共預算收入與支出分別相當於主銷區的48.0%和77.3%。實施糧食產銷區省際橫向利益補償、紮實推進共同富裕，時間緊、任務重，需儘快完善相關機制，推動“碳匯交易”“飛地經濟”等政策工具創新，將主銷區的資本、技術優勢與主產區深度對接，深化產銷和經濟協作，進一步延伸糧食產業鏈、提升價值鏈、打造供應鏈，構建糧食安全保障與糧食產業發展共同體，推動產銷區共享糧食產業發展收益。

（作者系河南省社會科學院農村發展研究所所長、研究員）

（經濟日報）