林忠正／退休金制度改革是一場官民互鬥、老少相殘混戰
▲年金改革委員會會議成爲各種族羣代表捍衛權益的角力場。（圖／總統府提供）
文／林忠正
9月3日，一、二十萬的軍公教人員及其親友走上街頭，以遊行示威的方式，抗議民進黨政府所推動的退休制度改革。
這個問題的源頭，其實是來自威權體制的政治設計：依威權統治的需要，對不同的人民給予不同的地位和待遇，包括薪資、各種福利、和退休金。單單在退休金方面，就出現了許多不同的法規。在官與民退休的差別上，軍人有軍保的離職或退休給付、公教人員則有公保的老年給付；軍公教合起來，又有軍公教退撫基金所給付的退休金。
在民間方面，農民有農保和老農津貼，勞工有勞保，最後對那些沒有僱主的民衆又設了國民年金保險。歐美有些國家的退休制度就簡單多了：一般人除了參加強制性的社會安全保險（包括退休年金的給付）之外，僱主（無論是政府或民間企業）會依法或自願地給自己員工再辨些退休制度。
除了老農津貼之外，現在我們的退休制度還有有七種之多，不但各種保險的費率不同，個人負擔的比例也不同，給付的標準更是大大的不同。目前有關退休的法規和解釋多如牛毛，一般人很難搞清楚不同退休金制度的全貌，只知道軍公教的退休收入很好，與退休前的薪水差不多！
雖然臺灣有這麼多種不同的退休制度，卻有一個共同的弊端。那就是官比民好很多，而且越高的官、或越早的世代所付的代價相對地少、領的退休金卻很多。這種現象說穿了，就是誰越接近統治核心，誰的退休金和福利就會超級的好！
過去的獨裁政權靠槍桿子和思想控制，所以在設計上中高階軍人的福利最好。軍人退休時，平均才45歲，平均可以領到每月約5萬元的退休收入；教師平均在54歲退休，每月平均領到6萬8千多元。一般勞工卻平均要到61歲才能退休，每月平均的退休金也不過1萬6千多元。以前的軍公教甚至不必繳納什麼退休給付的提撥金，退休金就是黨國給你的恩惠，所以就大剌剌地叫做恩給制，而且黨與國的工作年資還可以相互移轉和承認。既使到現在，你還是會看到有一大羣靠威權體制提拔的黨政高官，退休後不但有優渥的月退俸，還有高額的18％利息收入，更會安排公、黨營事業的肥缺。真的是佔盡一切便宜，至死方休！不過，若沒有豐富的回報，誰願一輩子願效忠這種反民主的威權體制？
現在軍人要求在退休制度上，政府應該給予特殊的職業考量。我們都瞭解軍人在戰場上的死、傷風險特別高，我們都應該同意軍人的死傷撫卹要特別好，才能確保遺族及傷殘者家庭的生活品質，軍人爲國犧牲才值得。軍人的退休條件可以鬆些，退休待遇也可以比一般人好一些，但非得要比所有人都高出很多。我們絕不能搞錯了改革的方向。更何況在戰爭中，死亡率最高的並非職業軍官，反而是最下級的士官兵，尤其那些大量臨時從民間徴召上戰場，不管是否活下來，都永遠都領不到軍人退休金的充員兵（義務兵）。古人不是常道「一將功成，萬骨枯」，不正是這種現象的寫照嗎？
▲軍人要求在退休制度上，政府應該給予特殊的職業考量。（圖／記者季相儒攝）
臺灣各種退休基金潛在的負債目前已經高達十一兆元之多。軍人的退休基金早在100年就出現收支的赤字，到了109年更要面對破產的窘境！公教人員的退休基金也好不到那裡去，前一、二年也已走到收支不能平衡的狀況了，再十來年就會破產了！勞保財務狀況也是差不多的爛！臺灣的退休金制度已經到了非改不可的境地。
處理這種困境，在技術上並不困難：只要能減少高額退休金的給付，再將費率提高些，就能再撐很多年。但是，這種改革在政治上就很難了！除非你是聖人、或是那些不靠退休金生活的人，誰會願意自己的退休金縮水呢？所以，大批軍公教走上街頭抗議是件很正常的事！在策略上，軍公教退休人員在未來一定還會逐步升高抗爭的手段，儘可能地延後改革的時程，因爲改革若早一天到臨，他們就會早一天少領一些退休金。他們的反彈自然也是人之常情！
更何況，任何改革的受害者也一樣享有言論自由的權利。只是我們這些退休基金的淨值其實都已經變成負值了，在法理上也可以進行破產、重整或修法了。如果退休金改革真的走不下去了，政府也可以逕自向法院申請破產或重整。這時候政府雖然很難看，但是倒黴卻是領退休金的人。國外也不乏退休基金破產或重整的先例，當然我們希望臺灣不要走到這種両敗俱傷的結果。
有的人爲了避免這種政治的衝突，主張用鋸箭法來解決退休基金的財務問題，也就是說新的改革方法不能溯及既往：已經退休的人繼續領改革前的退休金; 將來退休的人就分段計算，一部份用舊的退休方法，一部份用新的退休制度。
這樣打混的制度雖然可以平息既得利益者的憤怒和抗拒，但是卻嚴重破壞了新舊世代之間的公平性。那就是新的世代相對上要越繳越多，卻領得比較少;老的世代繼續繳得少，領得多。這種鋸箭法只會加深世代的衝突，並無助於問題的解決。我們各種退休制度大致都是由威權時代少數統治階級所決定的，年輕世代大部分都沒有參與這個制度的討論和立法，但是現正卻被要求繼續負擔這個不合理的義務。如果再不改革，其實就等於是人民的公僕聯合老的世代一起出賣了我們的年輕世代，共同剝削了年輕人未來的工作收入。既然民進黨政府決定要改革臺灣的退休金制度，我們就該早早拋棄威權主義的遺毒，不要再用官民或職業的差別來決定退休金的多寡。
▲退休金改革方向，應追求社會正義的原則。（圖／記者季相儒攝）
我們的退休金改革方向，應該合乎三個原則。第一個原則就是將各種退休制度簡單化。我們應該有選一個所有民衆都必須被強制參加的退休金制度，例如國民年金制度。然後再加上一個由僱主身份（包括私人企業和政府）來主辦的員工退休制度。前者是用來維持退休人員最基本的生活需求 ; 後者算是補充性質的退休金收入，它的制度規定可以比較寬鬆。
至於第二個原則是實行財務上的正義原則：付得多的人，要領比較多。第三個原則是追求社會正義的原則：改革必須有利於中低收入的弱勢族羣。
目前這個階段要整合並簡化所有公辨的退休金制度，或許有相當程度的困難，但是如何將軍公教、勞工、農民等保險中具有社會安全性質的退休年金給付邁向一致化，應該是一個要繼續努力的方向。
政府所辦理的各種退休金制度，一直混淆了維持社會安全和個人儲蓄養老的兩種目的，以致於有人可以領着高額的退休福利，甚至超過退休前的收入，過着富裕的退休生活。還有更多的人在工作一輩子後，所領的退休金卻少得可憐，根本無法維持基本生活。若要達成財務上的正義和社會改革的正義，退休金應該可以從設置上限（最高的天花板）和下限（不能再低的地板）。如果一個人從25歲工作到65歲，大概有30到40年的工作年資。即使這個人一輩子都領着最低工資，那麼他退休時可以領到的退休金，每月最少也要有一萬元左右，纔可確保他的基本生活 。
這就是退休金的地板概念：一個勤勞的底層勞工工作了一輩子，退休的時候所領到的退休金，至於應該可以養活他自己。另一方面，目前臺灣平均薪資每月大約在4萬5千元左右，那麼一個人退休時，每個月如果可以領到4、5萬元，應該就可以過着相當不錯的物質生活了。如果一個人要過着更好的退休生活，那就要靠自己的儲蓄和投資理財，而不該靠政府補貼或社會安全性質的退休制度。
在未來的改革會議裡，如果我們能夠凝聚共識，找出社會安全制度下退休金合理的上限和下限，接着再用「付的多、領的多」的原則來決定每個人退休金的多寡，並達到退休基金收支的平衡。未來如果政府必須動用一般稅收來協助退休基金的財務狀況，那也只能用來補貼低薪工作者的退休給付。絕對不能像現在一樣：越高的官，接受越多的政府補貼。假如我們能做到這幾點，這次的改革就算相當成功了！
●作者：林忠正，經濟學博士，曾任立委、金管會委員、民進黨副秘書長、及中研院、臺大教授，以上言論不代表本報立場。88論壇歡迎更多聲音與討論，來稿請寄editor88@ettoday.net