武漢大學教授：同一條路政府修要40萬，私人修只要25萬， 這就是制度的成本

賀雪峰

一、

在江蘇小楊村調研，村委會副主任曹主任講到最近非常忙（實際上是一直非常忙），因爲做任何事情都要按制度來，按程序辦。這幾天村莊環境整治，爲防止髒亂差，要求正在建設項目必須要建圍牆，以將建設項目擋在圍牆裡面進行建設。建了圍牆，爲美觀，村裡決定粉刷圍牆，在圍牆上彩繪。彩繪是要花錢的，花錢還不少，超過了5000元，而按財務制度規定，凡是超過5000元的村集體開支都必須要做預算，公開詢價，監委會進入工程現場勘測，簽字，然後才能到鎮會計代理中心報賬。結果，一件本來不大的牆體彩繪，流程卻十分複雜，極大地增加了村幹部工作量，也擡高了工程價格，本來可能只要5000元就可以做成的工程，經過以上程序花六、七千元還做不成。

相對來講，詢價只是簡化的項目建設方式。按規定，村級工程項目資金超過5萬元就要公開招標，公開招標就比詢價要複雜太多了，因爲公開招標必須要有招標公告等等繁複程序。通過招投標來建設工程，按正規制度，就要有工程設計，項目監理，結果工程造價就比較高。在安徽調研，一個鄉鎮黨委書記說，一個村通過招標，花20萬元修了一條600米的溝，是精準扶貧項目，要求必須通過招標來完成，結果村民都不滿意，說用20萬元可以修2000米的溝也有多餘。這位黨委書記講，美麗鄉村建設，200萬元的項目，招標的話，真正能用到項目上的最多不超過150萬元，因爲至少要20萬元用於前期招標，還要花費大量資金用於項目監理等等上面。通過村莊理事會來搞美麗鄉村建設，100萬元可以做出200萬元效果，而通過招標，200萬元能做出100萬元效果，就很不錯了。

幾乎在同一時間的調研中，聽鄂東南一個鄉鎮黨委書記講，縣裡低於400萬元的鄉村振興項目不再招標，只要通過村莊“四議兩公開”程序就可以開工建設。這位鄉鎮黨委書記說這個政策是湖北省的新政策，覺得特別重要特別好，因爲這樣就可以避免中間環節的浪費，真正將寶貴資金用在項目建設上。

二、

很多年前在浙江訪問一個鄉鎮招投標辦公室主任，他說，修同等質量的道路，由政府招標、企業修建和私人自建，成本是完全不同的，大概來講，政府招標，每公里道路要花費40萬元，企業修建可能只要30萬，私人自建則僅需要25萬元。之所以會有如此之大的差異，是因爲私人修自家的道路，是自己出錢爲自己修路，出資人與受益人重合，修路過程中不必擔心道德風險，也不存在代理成本，甚至修路過程中，私人會免費投入勞動，以保證道路質量，降低修路成本。企業修企業道路，因爲企業產權很明晰，企業老闆對修路成本和質量保證是很清晰的，簡單地說，沒有一個企業老闆願當冤大頭，他們修路，沒有必要通過複雜的制度和程序來防止中間人貪污腐敗，企業因此可以較低的代價來修建質量有保證的企業道路。

相對來講，由政府來修建道路，因爲存在比較長的代理鏈條，以及實踐中出現了大量修建道路中的問題，以至於河南省連續三任交通廳長都被判刑了。爲了保證修建道路的質量，國家建立了相對嚴格和完善的制度，包括公開招標，工程監理制度。嚴格的制度、繁瑣的程序都是要成本的，結果就是，修建同樣質量的道路，通過正式招標和監理來建成的道路，成本要比不經過如此繁複制度和程序修建道路成本高30%。這個高30%的成本就是制度的成本。

如果沒有嚴格的制度，政府修建道路，質量就無法保證，就會有大量豆腐渣工程和各種嚴重的貪污。這是過去一個時期已經被無數次國家工程所檢驗了的。爲了防止國家建設工程中出現的各種問題，就有必要設立嚴格制度來防弊，因此也就有了相對高昂的制度成本。這個意義上講，制度成本是大型公共品和基礎設施建設內生成本，是不可或缺的。正是通過對每一個環節的防弊、可追溯、公開，使得大型公共服務仍然可以有效率地供給。

三、

以上講到私人建設項目、企業建設項目和國家建設項目的差異，主要是代理與監督環節複雜性，導致制度成本的差異。項目本身越複雜，以及代理鏈條越長，就需要有越多制度來規範與完善項目建設，就需要有越高的制度成本。基礎設施和公共事業建設往往是超出私人也是超出企業的，因此就會有更多制度成本的付出。超出私人品的公共品又爲社會提供了大量便利與利益。

私人、企業和政府，是三種不同性質的項目供給主體，不同性質項目供給主體有不同的代理模式，也有不同的受益模式，也就需要有不同的項目建設制度，也就需要有不同的制度成本。制度成本除與項目供給主體性質有關以外，還與項目本身複雜程度有關。越是複雜的項目，信息不對稱就越高，也就越需要嚴格制度進行監管，制度成本當然也就越高。

在以上三種項目供給主體以外，還有一個十分重要的項目供給主體，這就是行政村。行政村是中國最基層的行政建制，行政村公共品帶有半公共品性質，因爲客觀上具有一定的排他性，即村莊基礎設施首先是爲村民提供服務的，村民生活質量，生產生活基礎條件，與村莊公共品供給線性相關。在村莊這個層面，如何供給公共品，如何建設項目，就特別值得討論。

傳統時期，村莊公共品供給主要靠集體籌資籌勞，其中既包括三提五統、各種集資，又包括所謂共同生產費，取之於民用之於民。因爲是從村民那裡提取資源建設村莊公共品，村民就會特別關心公共品建設：建什麼公共品，建在哪裡？如何建？建設效果如何？建設中有無不規範情況。也是因此，傳統時期，有限的公共品建設資源大都相當有效地反映了村民公共品需求偏好，且公共品供給效率高建設成本低。

一直到2006年取消農業稅後，農村公共品供給仍然依賴於“一事一議”籌資籌勞制度。不過，“一事一議”實踐效果很不理想，國家很快就開始大量向農村投入資源，爲農村提供與城市均等的基本公共服務，甚至有大量資源以項目制的方式投入到村莊，打造美麗鄉村，以實現鄉村振興。

國家資源投入到村莊，當然要按照國家規範來建設公共品，對項目進行招標、監管，也就自然是國家的事情而非村莊的事情。不過，由國家來爲農民提供公共品也存在若干問題，其中最重要的問題有三個：第一，國家提供的公共品與農民需求脫節，無法反映村民公共品需求偏好；第二，國家供給公共品往往質次價高，這就是前面講到國家爲農民提供的溝渠，同樣成本，農民自己可以建設三倍工程量出來；第三，國家代替農民建設公共品，使農民成爲了客體，農民因此缺少參與積極性，等靠要。國家向農民轉移支付的資金成了“死錢”，難以發揮激活農民參與積極性的作用。

因此，成都市通過向村莊提供每年大概30萬元“公服資金”來激活村民的參與。的確，村莊公服資金的使用可以較好反映村民公共品需求偏好，並因此可以提高資金使用效率，且提高村民參與積極性。村莊公服資金使用主要是通過村莊內“四議兩公開”來保持其合法性的，實際上成都“公服資金”使用中出現的弊病並不多，當然也不是沒有。其中之一就是村幹部可能在公服資金使用中尋租。若干例村幹部尋租造成惡劣影響，國家因此加強了對公服資金的監管，逐步地，之前主要通過“四議兩公開”來實施項目，現在“四議兩公開”成爲形式，複雜的招標等監管制度恢復了。項目制度成本大幅度上升，項目對村民公共品需求偏好的迴應性也越來越差。

四、

由國家爲農民提供的公共品，國家資源是外來的，很難真正反映村民公共品需求偏好，且往往成本高昂。國家允許村莊相對自由支配國家輸入資源，又可能出現國家資源被村莊濫用的情況。這是一個兩難。一般來講，基本公共品應當由國家無差別提供（公共服務均等化），超出基本公共服務的公共品，就應當由村民自主籌集資源進行建設。村莊內生公共品供給，比較好的制度是通過諸如“四議兩公開”來同時解決村民公共品需求偏好表達與低制度成本的問題。

不過，從前面引述小楊村牆體彩繪5000元就要求嚴格按程序進行管理來看，國家對村幹部顯然還是很不放心的，儘管我們調研小楊村的資金是村集體資源而非國家項目資金或撥款，國家卻仍然對村集體資金的使用進行了最爲嚴格的監管。

其結果就是：第一，村莊自主性進一步喪失，第二，村莊公共品供給制度成本大幅度提升，第三，村幹部不得不做更多程序性工作，因此就變得更加忙亂。

五、

制度是有成本的。在村莊層面如何提供公共品，是值得討論的話題。村莊是可以實行一定程度自治的，是可以通過四議兩公開降低制度成本的，且村莊是熟人社會，村莊公共品具有一定排他性特點，即主要是爲村莊居民提供服務的，這就使得村莊可以形成不同於由國家來供給公共品的相對低成本的制度安排。

當前中國村莊一級公共品供給，試圖通過對每一個環節都進行嚴格管控監督，要求每一個環節都留痕備查，以對付壞人的辦法來全方位監管，造成村莊大量細小瑣碎公共品供給的高制度成本。

應當充分發揮村莊社會自治的特點，爲村民提供大量低制度成本、靈活多樣、細小瑣碎的公共品。這是當前一個時期的重要任務。

2021年8月8日下午