專家解讀之五丨實施現代化都市圈培育行動是推進以人爲本的新型城鎮化戰略的重要之舉

黨的二十大報告明確提出，以城市羣、都市圈爲依託構建大中小城市協調發展格局。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》對建立都市圈同城化發展體制機制作出重要部署。近日，國務院印發的《深入實施以人爲本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》提出，依託中心城市輻射帶動周邊市縣共同發展，培育一批同城化程度高的現代化都市圈，推動通勤便捷高效、產業梯次配套、生活便利共享，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊佈局。這爲未來五年我國都市圈發展建設指明瞭方向路徑。

一、深刻把握都市圈發展客觀規律

多數發達國家在城鎮化發展中後期都經歷了從單體城市發展向都市圈化演進的過程，如倫敦、巴黎、紐約、東京等大都市相繼形成了以自身爲中心、面積在一兩萬平方公里的都市圈。國家層面也適時開展了規劃政策引導，如日本製定多輪規劃引導東京都功能向外疏解，1950—2020年，東京都市圈人口增長178%，而東京都人口僅增長85%。當前，我國常住人口城鎮化率達66.16%，已進入城鎮化快速發展的後期，超大特大城市輻射帶動能力持續增強，加之交通基礎設施網絡不斷完善和信息技術快速發展，都市圈建設恰逢其時。

培育發展現代化都市圈，既有利於增強發展動能，又有利於優化城鎮化佈局形態。都市圈是供給側結構性改革的重要平臺。都市圈是創新要素最密集的地區，是實體經濟的集聚地，也是先進技術的發源地和應用場。培育發展現代化都市圈，促進要素有序流動和資源優化配置，可以有力推動區域產業轉型升級和先進製造業發展。都市圈是形成強大國內市場的重要抓手。都市圈人口聚集，消費羣體大、收入水平高、消費能力強，是引領消費升級的重要引擎。通過縮小中心城市與周邊中小城市在教育、醫療、養老等領域的差距，能夠激發巨大的市場需求。都市圈是推動超大特大城市轉變發展方式的有效途徑。產業和人口向優勢區域集中是客觀規律，但城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須把生態和安全放在更突出位置。我國一些超大特大城市交通擁堵、房價高企、環境污染等“大城市病”問題突出，都市圈建設將有利於促進中心城市非核心功能向周邊城市疏解，有效緩解“大城市病”。

二、有序實施都市圈培育重點任務

培育發展都市圈，重點是推動中心城市基礎設施向周邊延伸、優質公共服務資源向周邊覆蓋、部分產業向周邊轉移，實現中心城市與周邊市縣共同發展。

（一）提升通勤效率、促進充分就業。交通基礎設施一體化是都市圈形成的前提。應打通未貫通路、瓶頸路，發展與都市圈尺度相匹配的市域（郊）鐵路，優化運輸服務，逐步降低通勤成本、提升通勤舒適度，爲城鎮化空間形態由“一城獨大”走向分工協作創造條件。在當前人口快速流動的社會中，就業充分度與就業者在有限成本下舒適通勤的距離成正比，便捷高效的通勤將給就業者帶來更多就業機會和多樣化職業選擇。

（二）深化產業分工、促進功能互補。城市間專業化分工協作既是區域協調發展的要求，也是隨中心城市成本擡升造成市場主體“溢出”的必然結果。近年來，產業鏈的中下游、產業集羣的邊緣環節在多數超大特大城市周邊已出現明顯的、持續的“溢出”，部分城市甚至出現創新資源的“溢出”，如深圳科創企業向東莞、惠州的轉移。應順應規律、順勢而爲，推動中心城市與周邊城市形成“總部+基地”“研發+生產”等產業聯動格局，更好發揮各城市比較優勢，提高產業集羣的整體競爭力。

（三）推動市場一體化、暢通要素流動。促進統一市場和公平競爭是都市圈建設的必然要求。應進一步打破行政壁壘，推動准入標準一體化、市場監管一體化、要素市場一體化，在更大區域建立更爲優良的營商環境，促進各類生產要素自由流動，從而激發巨大的市場需求。營商環境歸根結底是對人才和企業尊重程度的體現，要創造公平、包容、自由的社會環境，尊重人民羣衆的創造力和自主選擇。

（四）共享公共服務、提高民生福祉。公共服務共建共享是人民羣衆最爲關注的領域，人力資源能否自由流動與之密切相關。公共服務難共享的主要原因是都市圈內城市間公共服務差距較大，特別是中小城市公共服務水平有待提高。應促進優質公共服務資源共享，重點是加強中小城市公共服務建設，引導促進中心城市的優質教育醫療資源向周邊輻射覆蓋，爲勞動者創造更多的區位選擇機會。此外，還應推動都市圈應急、生態、治安等協同聯動。

三、強化都市圈發展的支持保障

培育發展都市圈，思維是前提、規劃是引領、機制是保障。應站在整體利益的角度，推動都市圈發展規劃落地實施，建立健全省級統籌、中心城市牽頭、周邊城市協同的都市圈同城化推進機制，加強協商協調，推動規劃統一編制、項目統籌佈局、政策協同制定，共同提升同城化發展水平。同時，必須認識到都市圈不是一朝一夕能夠建成的，應充分考慮中心城市輻射帶動能力和實際發展水平，科學確定規劃範圍，合理把握工作節奏，因地制宜、久久爲功，推進都市圈建設行穩致遠。（作者：清華大學中國新型城鎮化研究院 尹稚）