當文物保護迎來剛性監督
【法眼觀】
公益訴訟是爲維護公共利益而設置的一種訴訟制度。2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改，檢察公益訴訟全面施行，明確檢察機關可以代表公衆利益，在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓四大與社會民生直接相關的領域提起公益訴訟。這一範圍後拓展至英烈權益保護。
黨的十九屆四中全會強調“拓展公益訴訟案件範圍”，文物和文化遺產保護正是檢察機關在上述五大領域之外新的探索領域。截至2020年11月，全國23個省級人大常委會作出加強檢察公益訴訟工作的專項決定，其中有17個明確將文物和文化遺產保護納入公益訴訟新領域案件範圍。
一年來，檢察機關在文物和文化遺產保護領域聚焦了哪些問題、解決了哪些問題，又遇到了哪些新問題，本版進行關注。
１.職能部門失職怎麼辦
儘管十多年已經過去，但提起文物保護不力的問題，很多人仍會想起樑思成、林徽因故居“維修性拆除”的事件。儘管法律規定明確，保護部門明確，但在持續兩年多的“拆遷”與“保護”的拉鋸戰後，故居最終沒能逃脫碎爲瓦礫的命運。
文物建築帶着諸多歷史信息，連接着現實與歷史，塑造着我們的文化與精神，一旦損毀幾無修復可能。應該說，文物保護不缺職能部門。除了文物局之外，實際工作往往還涉及住房和城鄉建設部門、自然資源部門、農業農村部門等。但歷史文化資源遭到成規模破壞，大多與行政機關亂作爲或不作爲有關。“文物保護迫切需要剛性的力量參與監督，督促行政機關更好履行保護文物的法定職責。”2020年甘肅省人民檢察院開展了甘肅國有文物保護檢察公益訴訟專項監督活動，第八檢察部主任石佔全是專門負責專項監督的檢察官之一，在這個過程中他深有感觸。
該狀況或將發生轉變。
檢察機關將文物保護納入公益訴訟的探索範疇，意味着相應的行政部門在未盡職履責的情況下，將可能被起訴。檢察機關先發出訴前檢察建議，行政部門如仍未落實，將作爲被告被檢察機關起訴。
檢察機關的介入有效激活了政府對文物保護的主體責任，增強了文物保護意識，但也面臨着更復雜的問題。
日前，最高人民檢察院發佈了10起文物和文化遺產保護公益訴訟典型案例，其中莫高窟行政公益訴訟案引起廣泛關注。
敦煌莫高窟建設控制地帶內分佈着5個石料廠，雖然不在覈心區，但採石的過程、引起的粉塵等都可能危及三危山景區和千年洞窟。三危山下的石料，符合道路建設工程石料要求，從1982年敦煌機場初建時就有人開採。由於原國土資源局等部門未及時掌握《敦煌莫高窟保護總體規劃（2006—2025）》發佈信息，導致現在仍有5個石料廠在敦煌莫高窟建設控制地帶經營，並且所有手續齊全，承擔着國家級和省級重點建設項目的石料供應任務。同時，這些工廠的存續也事關工人的就業、生活。文物要保護，企業合法權益要維護，民生要穩定——怎麼辦？檢察機關發揮平臺作用，通過圓桌會議、公開聽證等方式，督促相關行政機關釐清職能，把各自的困難擺出來，商討解決方法。
近年來，福建省寧德市周寧縣將古村落環境整治和文化生態、自然生態修復相結合，鼓勵古村落髮展鄉村旅遊。新華社發
石料廠一定要遷址，但限定時間較一般整改延長，檢察機關對搬遷場地、存貨出售、新建廠各類手續審批等都進行了協調。石料場將於今年12月底搬遷至新址。“工廠肯定是有一些損失的，同時要負責恢復地貌，但是在廠商可接受的範圍內。”石佔全說。
對於檢察機關在文物保護工作中的定位，最高人民檢察院公益訴訟檢察廳負責人在接受採訪時表示，主要是起到撬動巨石的支點或者槓桿的作用，督促行政機關等主體更好地履行法定職責。一方面，在文物保護中，行政機關肩負着第一順位的首要責任。另一方面，通過公益訴訟的依法介入，可以藉助檢察監督力量和訴訟程序的權威性，補足相關行政機關執法手段和力量不足的問題，雙方可以優勢互補，增強合力，提升治理效果。
2.不可移動文物保護難點在哪裡
文物建築按照級別分爲全國重點文物保護單位、省級文物保護單位、市級和縣級文物保護單位以及未覈定爲文物保護單位的不可移動文物。全國重點文物保護單位共5058處，而在第三次全國文物普查中，全國登記不可移動文物已達766722處，建築遺產佔比達到一半以上。
未覈定級別的不可移動文物數量龐大，往往涉及民生問題，保護難點更多。比如產權問題就是檢察機關在調研中普遍遇到的。
2019年2月，江蘇省蘇州市吳中區人民檢察院從一起市級文保單位被盜掘的刑事案件中察覺到，歷史文化資源保護工作可能存在一些隱患。吳中區古墓葬集中，被納入文物保護單位的古墓葬就有16處，因此吳中區檢察院以田野調查的方式，對古墓葬保護現狀進行了摸排。
吳中區人民檢察院第五檢察部副主任毛寬橋在調研中瞭解到，古墓葬雖屬於國家所有，但劃定保護範圍與建設控制地帶範圍內的土地往往是集體所有的農用地，已經分配給村民使用。以王鏊墓爲例，其保護範圍內種植了幾十棵枇杷樹、橘樹，產權歸十幾人所有，每棵樹每年都能帶來幾千元的收入。“我們調研時發現，有位村民家中幾代人都在保護王鏊墓，他們對古墓很有感情。但現在去砍伐村民的樹並不可行。”毛寬橋說，雖然文物保護法規定，文物保護單位的產權不受土地所有權或者使用權的影響，但是對古墓葬進行保護與修繕會因影響村民利益而受到牴觸，還有可能違反土地管理法規。“當地政府雖然早就有計劃啓動整修，但因與村民的補償訴求存在差價，仍在進行磋商。目前的解決辦法是不再種植新樹，同時請承包這塊土地的村民幫助維護王鏊墓，遇到形跡可疑的人向政府報告。”
而對於一些目前還有人居住的不可移動文物來說，權屬問題更加複雜。傳統古建築房間衆多，一些大院子裡現在可能住着十幾戶人家。“其中可能有兩戶是私有產權，有些是集體產權，有些是國有產權。這種情況下沒法整體修繕。”蘇州市文物保護管理所高級工程師趙婷解釋，按照文物保護法的規定，國有和非國有不可移動文物負責修繕、保養的責任人不同。
按照歷史建築原狀進行修繕所費不貲。普通居住者沒有修繕動力，而財政撥款也力有不逮。以甘肅爲例，這裡有世界遺產地7處，全國重點文物保護單位152處，省級532處，市縣級4726處。“國家級和省級文保單位有專項撥款，保護情況相對較好。而到市、縣一級，大多數市縣政府未依法依規將文物保護經費納入本級財政預算，少數列入本級財政預算的也數額不大，遠遠難以滿足文物保護的剛性需求。”石佔全說。尚未覈定級別的不可移動文物數量更爲龐大，也更無專項資金覆蓋。
文物保護不止於文物本身短時間內不至滅失，如何活化利用也是檢察建議中會思考的問題。
在採訪中，毛寬橋、石佔全都提到了旅遊開發價值對於文物保護力度的影響。據此前媒體報道，有“古建商”非法購買古建築及構件，甚至整座拆卸運走，異地倒賣，其中一個出口正是有的地方政府熱衷打造的仿古街。
“吳中區古墓葬的知名度普遍不高，不是很利於開發成爲旅遊景點，因此保護不到位。”毛寬橋說，古墓葬破敗失修較普遍，侵佔現象亟須整治，“有的標識說明都不健全，坐落地址尋訪困難，在地圖上都找不到。”
與此同時，文物的活化利用也不僅有開發爲旅遊景點、作爲展示場所等方式。不適合大規模發展旅遊的地方怎麼辦？“對於建築來說，最好的保護就是合理利用，如果把人都遷出來不使用，建築很快就會衰敗。”趙婷說。
但活化利用僅依靠行政部門履職、政府財政支出是遠遠不夠的。
“應該引入社會資本、民間力量。”一位多年從事城鄉規劃工作的專業人士認爲，現在社會有不少熱愛文物且有能力進行修繕的人，他們願意購買、修繕不可移動文物作爲工作室、畫室、咖啡廳等，但不可移動文物的產權歸屬複雜，容易使得他們白白“奉獻”。
“文物保護不僅涉及文物保護法，還會涉及其他方面的政策。特殊問題應該特殊對待。”他進一步解釋，“我國大量不可移動文物在農村，而我國農村土地的大政策是一戶一宅，一家人只能申請一塊宅基地，然後在該宅基地上建房。如果這塊宅基地上有文物建築，新建一個房子可能幾萬元就夠，但按照文物保護的規定修繕也許要幾十萬元。一方面村民修不起，另一方面維持文物內部結構可能使居住者生活不便。因此出現了村民將文物建築構件賣掉，甚至整體拆卸、賣往異地重建的灰色產業。對於這類文物建築，其產權能否和土地產權分離，能否對住在文物建築中的村民有特殊政策？如何促進文物保護辦法更貼合實際、不搞一刀切是必須要考慮的問題。”
《光明日報》（ 2020年12月12日 07版）