黃有光：經濟學者過高估計公共支出的成本
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你快樂嗎？如何才能做一個快樂的人？金錢和快樂一定成正比嗎？快樂的影響因素有哪些？本站研究局邀請長期從事快樂研究的全球知名華裔經濟學家、復旦大學經濟學院特聘講座教授、澳大利亞社會科學院院士黃有光解讀快樂的秘密。
非經濟學者通常會把一塊錢公共支出或稅收的成本算作一元。然而，經濟學者則通常會對它做出高於一塊錢的估算。有學者甚至作出高達2.65元的估算（Feldstein1997）。把公共支出的成本估計的這麼高，也就意味着只有當公共項目所預期產生的效益很高時，它纔會被判定是值得實施的。這種想法，也許部分地解釋了在世界範圍內出現了削減稅率和政府支出的潮流。
公共稅收的成本不僅包括其直接成本（稅負總額），而且還包括行政成本、報稅（compliance）成本、監查（policing）成本、以及對市場的扭曲。可能有人認爲報稅的成本不會很大，但有些情形，報稅成本是可以很高的。例如，幾十年前，我到Monash大學不久後，那位聘請我的教授Ross Parish, 有一次對我們同事們說，糟糕，昨天收到稅務局的通知，讓我報7年來我還沒有報的稅，真是麻煩。約幾個月後，又聽他說，他花很多時間把7年的稅都報上去後，稅務局發現，政府反而欠他很多萬澳大利亞元（約相當於現在人民幣至少幾十萬元），讓他略微抵消報稅的辛苦。也就是說，他沒有報稅，並不是要逃稅，而是要避免報稅的麻煩。即使報稅能夠拿回很多錢，也寧可不報。結果稅務局強迫他報稅，不但沒有增加稅收，反而必須歸還他以前通過大學在付薪水時，已經替他繳納的稅的一大部分。後來，我在有政府官員的場合，經常會說，請你們不要強迫教授們報稅。
上述前三種稅收的成本雖然構成了稅收的實質性負擔，但是它們並不隨稅收額度的增加而發生明顯變化。因此，經濟學者在討論公共支出的邊際成本時，主要強調的是稅收對市場扭曲所引致的成本或者說額外的負擔。這種負擔歸因於稅收扭曲了人們的自由選擇，尤其是對人們努力工作的抑制，也即反激勵效應（disincentive effects）。
至少從1928年庇古（Pigou1928）開始，經濟學者們就開始強調公共支出的效益，必須超過其直接成本，達到一定的額度，以便能夠彌補因稅收而引致的超額負擔。一位諾獎得主的現代教科書（Stiglitz, 1988, 第140頁）是這樣解釋庇古的原理的：“提供公共品的成本會因爲稅收帶來（對市場）的扭曲而增加。正常情況下，這意味着有效率的公共品規模應當小於不存在稅收扭曲條件下的規模”。
經濟學者對稅收的扭曲作用而造成的超額負擔，佔稅收數額的比例，約是30%。因此，他們認爲100億元的稅，經濟的負擔是130億元，其中30億元是超額負擔。平均而言，由於這個超額負擔，加上使用公款上的低效率，我們在上次的文章講過，這使絕大多數經濟學者支持“大社會、小政府”的右傾觀點。這個結論，是基於，如果沒有稅收，原來的經濟情形是最優的，稅收破壞這個最優性，使私人消費與生產低於有效的水平。這個市場原本是最優的假定是非常不現實的，是基於簡單的黑板經濟學的，必須假定不存在污染，不存在人際攀比或相對收入效應等，才能得出的結論，更不必說到我們上一次文章講的商業廣告等造成的過度物質主義的因素了。
由於多數的生產與消費都多少對環境有些破壞，加上人際之間的激烈相互攀比，人們對適應效應又估計不足，使人們過分重視當前消費的貢獻，因此，即使不考慮過度的物質主義，在沒有稅收的情形，經濟中的生產與消費是過分的。有學者估計，單單看相對收入效應，就應該對人們的收入徵收33%的稅（Blanchflower & Oswald 2004； Dohmen etal. 2011）。如果加上污染等其他因素，即使高達50、60%的收入稅或消費稅，或兩者之總和，都只是糾正性的稅收，而不是扭曲性的稅收。這可能部分解釋，北歐國家稅率很高，人民也很快樂。因此，與其說100億元的稅收，會造成130億元的負擔或成本，不如說100億元的稅收，只造成約50億元的負擔，因爲有約30億元對人際攀比的糾正作用，與約20億元的對破壞環境的糾正作用。
如果我們進一步接受我論述的過度物質主義或過度消費主義的傾向，100億元的稅收所造成的成本，又會進一步減少到約20或30億元。因此，公共支出，即使有相當程度的低效率，只要是用在適當的方向，而不是有負作用的地方，很可能還是比私人消費更加能夠提高人們的快樂的。
除了上面所論述的，還有由Kaplow(1996)和Ng(2000a，b)論述的，公共開支帶來負的超額負擔的效應這一觀點。簡單來說，假定一種公共產品所帶來的利益與納稅人收入水平成比例關係，那麼，它也就有可能由比例收入稅來融資，而不會產生任何反激勵效應（disincentive effects）。按比例抽取個人收入稅本身也許會造成反激勵效應。但是，將稅收的錢用在公共支出之後，人們從公共支出所獲得的利益，就會抵消掉稅收的負擔。假設每100塊錢徵20塊錢的稅，難道人們賺錢的激勵，不會比沒有稅收，可以完全得到這100塊錢時減少嗎？當然，如果人們的這些稅金都被扔進太平洋了，人們賺錢的激勵可能就真的會減少。不過，通常稅金是用於公共開支的。而這支出對人們的價值應該比稅金高，不然，即使用效益比成本爲一的標準，這公共支出也是沒有效率的。例如將稅金用來保護產權，它所產生的效益與人們收入水平大致呈比例關係，因爲收入高的人，財產也比較多。這樣一來，從公共支出，例如提供治安與保護產權，越高收入的人，雖然須要繳納更多稅，但也獲得更多的保護產權的利益。
試想看，如果多工作一小時可以獲得100塊錢。在沒有稅收，也沒有治安的條件下，你獲得沒有受到保護的100元，很可能拿到錢後就被搶走了。在有稅收也有治安的條件下，你只獲得稅後的80元，但這是有被保護的80元。多數情形，每個人會有更高的積極性去掙得到保護的80塊錢，而去掙沒有保護的100塊錢的積極性反而比較低。因此，如果連同公共支出合起來看，稅收並沒有反激勵效應。（參見附錄。）
更進一步說，像我們以前討論過的，如果在溫飽與小康之後，個人消費不再能給社會增加快樂，那麼提高公共支出，即使在金錢上成本很高，但卻不會付出快樂代價。因爲快樂是人類的終極目標，而金錢不是，成本/效益分析最終應該以快樂（相當於福祉）爲準則。
儘管在溫飽與小康之後私人消費已經不重要，我仍然相信經濟增長是利大於弊的。不過，經濟應該朝着更適當的方向來發展。首先，環境質量的保護應該擺在第一優先考慮的位置。我們需要清潔的增長，不要髒兮兮的增長；第二，我們希望增長能真正地帶來更多快樂。這需要減少相互抵消的私人攀比消費，增加那些能切實改善我們福祉的領域的公共支出，包括提高教育和研究經費的公共支出。聽衆們，你們有沒有自己的看法呢？在下一篇文章，我們還要討論一種不但沒有超額負擔，連稅收本身的負擔也等於零的稅收，徵收100億元的稅，納稅人的負擔不是130億元，也不是100億元，而是零元。聽衆們，你們認爲這是否可能呢？
附錄
經濟學者早已經知道，因爲公共品和私人物品之間的補償效應或替代效應的存在，上述關於公共支出的效益必須顯著高於成本的Pigou一般性原則會受到限制（參考Atkinson & Stiglitz1980; King 1986; Batina 1990; Wilson 1991; Chang 2000)。經濟學者還發現了一些特殊的情形或條件，在這些情形或條件下有效率的公共品規模並不受上述因素的影響 (參考Christiansen 1981; Boadway & Keen1993; Konishi 1995)。
和這些非本質性的限制及特殊的情況形成鮮明對比，Kaplow（1996）對Pigou原理髮動了一次全面的衝擊。他提出，根據公共品產生的利益來對各個收入組來徵稅，公共品的融資或稅收，就不會帶來額外的扭曲。
對原有的所得稅方案加以調整，使得在每一個收入水平上，稅收的變化正好可以抵消公共品帶來的利益。從結構上看，個人在每一工作努力水平上獲得的淨收入將不會被改變；任何因稅收的調整而引起的可用收入的減少都會被公共品帶來的好處所平衡。由於一個人的稅後效用作爲其工作努力水平的函數並未發生變化，因此他對工作努力水平的選擇，以及效用水平，也將不受影響（Kaplow, 1996,第514頁)。
雖然Kaplow的觀點在存在逃稅或同收入水平下個人的異質性的條件下，或者在人們從公共品種的受益更多地取決於能力而非收入水平的時候，會受到限制，但是其主要的思想精髓卻是正確的（Ng，2000a，2000b）。那麼，我們又該如何對Kaplow的觀點和正統的關於公共支出具有高成本的立場進行協調呢？首先，Feldstein（1997）所得到的2.65元的高估計值實際上把政策上希望實現的影響也當成扭曲。他強調說，更高的稅率不僅有可能減少勞動和資本的供給，而且會改變人們對此進行補償的形式，包括採用更多享受稅收減免的東西。但是，在正確地考慮到爲享受稅收減免而引致的過於奢侈的工作條件之外，他也把其他一些稅收減免項目，例如“慈善性贈與和衛生保健”等，也當成造成扭曲的原因。而這些項目，實際上正是社會或者政府基於正外部性（例如對傳染性疾病的預防）、減少貧困、或者有益性需求（merit wants）等理由，而鼓勵和提倡的（雖然最後這項理由可能具有爭議性）。假定稅收減免的程度恰到好處，就不會有淨扭曲產生。或者說，不利的扭曲正好被利益所抵消了。
文獻
ATKINSON, Anthony B. &STIGLITZ, Joseph E. (1980). Lectures on Public Economics. New York:McGraw-Hill, 1980.
BATINA, Raymond G. (1990). Onthe Interpretation of the modified Samuelson rule for public goods in staticmodels with heterogeneity. Journal of Public Economics, 42(1): 125-33.
BLANCHFLOWER,David G. and Andrew J. OSWALD (2004). Well-being over time in Britain and theUSA, Journal of Public Economics, 2004, 88(7-8), 1359-86.
BOADWAY, Robin & KEEN, Michael (1993).Public goods, self-selection and optimal income taxation. InternationalEconomics Review, 34(3): 463-78.
CHANG,Ming Chung (2000). Rules and levels in the provision of public goods: The roleof complementarities between the public good and taxed commodities. InternationalTax and Public Finance 7.1 (2000): 83-91.
CHRISTIANSEN, Vidar (1981). Evaluation of publicprojects under optimal taxation. Review of Economic Studies, 48 (3): 447-57.
DOHMEN,Thomas; FALK, Armin; FLIESSBACH, Klaus; et al. （2011）. Relative versus absolute income, joy of winning, and gender: Brainimaging evidence, Journal of Public Economics, 95(3-4): 279-285.
FELDSTEIN, M. (1997). How big should governmentbe? National Tax Journal,50(2): 197–213.
KAPLOW, Louis (1996).The optimal supply of public goods and the distortionary cost of taxation. National Tax Journal, 49(4): 513–533.
KING, Mervyn. A.(1986). A Pigovian rule for the optimum provision of public goods. Journal of PublicEconomics, 30(3), 273-291.
KONISHI, Hideo (1995). A Pareto-improvingcommodity tax reform under a smooth nonlinear income tax. Journal of PublicEconomics, 56(3): 413-46.
NG, Yew-Kwang (2000a).Effciency, Equality, and Public Policy: With a Case for Higher Public Spending.Macmillan, Basingstoke, Hampshire. (中譯《效率、公平與公共政策》，唐翔譯，社會科學文獻出版社，2003.)
NG, Yew-Kwang (2000b). The optimal size ofpublic spending and the distortionary costs of taxation. National Tax Journal, 52(2): 253–272.
STIGLITZ, JosephE. (1988). Economics of the Public Sector, New York. NY: WW Norton &Company.
WILSON, John D. (1991). Optimal public goodprovision with limited lump-sum taxation. American Economic Review, 81(1):153-66.
往期回顧：
黃有光簡介：
Monash大學榮休教授、復旦大學經濟學院特聘講座教授、澳大利亞社會科學院院士、牛津大學Global Priorities Institute諮詢委員。
1942年出生於馬來西亞。1966年獲新加坡南洋大學（Nanyang Technological University）經濟學學士學位，1971年獲悉尼大學經濟學博士學位。1974年至1985年在澳大利亞Monash大學任副教授（Reader），1985-2012年任講座教授（personal chair）, 2013年後成爲終身榮譽教授（Emeritus Professor）。於1980年被選爲澳大利亞社會科學院院士，於1986年被選入Who’s Who in Economics: A Biographical Dictionary of Major Economists 1700-1986的十名澳大利亞學者與全球十名華裔學者之一, 於2007年獲得澳大利亞經濟學會最高榮譽—傑出學者（Distinguished Fellow）。受邀請於2018年到牛津大學作第一屆Atkinson Memorial Lecture。
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