教育局狀告開發商 小區配套幼兒園到底屬於誰？
小區配套幼兒園應該歸誰所有？福州市的一些開發商、教育行政部門、小區業主爲此展開一場“爭奪戰”
編輯｜魯偉
小區配套幼兒園到底應該歸誰所有，是否應無償移交？一年多來，福州市鼓樓區教育局和李雄虎爲此展開拉鋸，並升級爲訴訟。
12月16日，地產開發商李雄虎拿到了福州市中級人民法院（下稱“福州中院”）的二審判決書。根據判決，他在開發地產項目時建設的四所小區配套幼兒園被判無償移交教育行政主管部門，並配合辦理過戶手續。
此案並非個例。《財經》記者獲悉，福州此類訴訟目前已知的至少有20起，在福州的鼓樓區、倉山區、臺江區等均存在類似情況，小區配套幼兒園移交不暢後，各區教育局向開發商提起訴訟。這些開發商通過招牌掛拿地的時間均發生在2000年至2007年期間，相關部門未在土地出讓合同中明確幼兒園配建後的產權歸屬，而當時又正值中國房地產商業開發、民辦學前教育興起之時，這爲如今的移交留下爭議。
如今在擴增普惠性學前教育的大趨勢下，城鎮小區配套幼兒園成爲治理對象。福州小區配套幼兒園權屬問題面臨集中性訴訟，開發商、教育行政部門，甚至還有深受入園難、入園貴困擾的小區業主們，爲此展開一場“爭奪戰”。
教育局狀告開發商
家有兩歲幼童的張斌（化名），眼下正在爲孩子明年入學發愁，小區內只有一個收費較貴的民辦幼兒園，周邊小區的公立幼兒園排不上，“上個幼兒園都這麼難”。這是不少新興城區業主面臨的問題。
張斌住在遠離福州市中心的烏龍江畔，他所在的小區“公園道一號”曾號稱是倉山區第一豪宅，小區總佔地面積370畝，以疊拼別墅和高層住宅爲主。張斌11年前選擇在此安家，看中的就是小區有配套幼兒園、休閒會所和球場等。
入住幾年後，張斌發現小區幼兒園價格翻番，目前一個月收費6000多元，而福州市普通的公辦幼兒園保育費和伙食費加起來是1000元左右。張斌夫婦都有穩定的工作，但仍感嘆“上不起”小區的幼兒園。
去哪兒上幼兒園，困擾着“公園道一號”2800戶業主們，甚至有業主多次在福州市“12345便民服務平臺”反映此事。一名業主表示，他打算捨近求遠，將小孩送往四五公里外的一所幼兒園，但開車需要15分鐘。
業主林連勇，近年來爲小區幼兒園問題四處發聲，他保存着這兩年給當地教育部門的反映信和收到的回覆。2019年8月，他曾前往福州市教育局反映幼兒園的就讀難題，希望小區配套幼兒園迴歸普惠園。
當時，正值全國開展城鎮小區配套幼兒園治理，以擴增普惠性學前教育，滿足羣衆對幼有所育的期待。普惠性學前教育是近年出現的新生概念，包括公辦性質幼兒園、普惠性民辦幼兒園，保育費和伙食費等實行政府指導價。
2019年初，國務院印發《關於開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（下稱《通知》），聚焦小區配套幼兒園突出問題。《通知》要求，城鎮小區嚴格依標配建幼兒園，確保小區配套幼兒園如期移交。已建成的小區配套幼兒園應按照規定及時移交當地教育行政部門。各地應切實摸底排查，全面整改。隨後，福州出臺相關規定。
林連勇告訴《財經》記者，2019年9月，福州市倉山區教育局（下稱“倉山區教育局”）針對他反映的問題調查覈實後，書面回覆稱，小區配套園土地出讓時間在2007年之前，當時國土、規劃及建設部門未在土地出讓合同中明確該幼兒園配建後產權歸區教育局所有，造成開發商以此爲理由拒絕移交區教育局用於辦學。
福州在推進城鎮小區配套幼兒園治理中，2007年是一個關鍵時間節點。2019年福州市政府印發了《關於開展城鎮小區配套幼兒園治理工作實施方案的通知》和《福州市城鎮小區配套幼兒園移交規程》，規定了三類城鎮小區應無償移交教育行政部門。
這三類無償移交的幼兒園分別是：1993年3月7日—2007年10月1日期間取得用地批文的五城區（鼓樓、臺江、晉安、倉山、馬尾）城鎮小區配套幼兒園；2007年10月1日以後取得用地批文，且土地使用權出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件約定權屬歸屬政府的五城區城鎮小區配套幼兒園；土地使用權出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件約定權屬歸屬政府的長樂區、高新區及各縣（市）城鎮小區配套幼兒園。
在給林連勇的回覆中，倉山區教育局提到，爲推進“公園道一號”小區配套幼兒園移交，儘快回收辦成普惠園，已經委託律師起訴該小區的開發商福州海晨房地產開發公司（工商登記名稱爲福州海晨建設發展有限公司，下稱“海晨公司”）。待法院判決後明確權屬再移交，這是福州市“第一例小區配套幼兒園移交訴訟案件”。
今年7月，林連勇再次向福州市教育局反映前述問題。8月3日，倉山區教育局再次回覆，鑑於小區配套幼兒園移交訴訟案件審理的複雜性，正關注其他區同類配套園的訴訟情況，積極配合法院及律師團隊繼續收集訴訟資料，“爭取訴訟成功”。
目前，這起訴訟在福州市倉山區人民法院（下稱“倉山區法院”）審理中。《財經》記者聯繫海晨公司負責人未果，一名工作人員表示不清楚此案。12月11日，對這起訴訟及倉山區城鎮幼兒園治理移交等問題，倉山區教育局有關負責人對《財經》記者表示，相關工作正在推進中，暫不便接受採訪。
該不該無償移交？
“公園道一號”小區配套幼兒園訴訟案，在福州並不少見。福州鼓樓區、臺江區等地相繼提起類似的小區配套幼兒園權屬之爭訴訟。
《財經》記者查詢倉山區法院的開庭公告，僅11月21日當天就有14起倉山區教育局起訴相關開發商的所有權確認糾紛案。在中國庭審公開網上，10月份有兩起直播案件是福州市臺江區教育局提起的類似訴訟。
開發商李雄虎親歷的案件，發生在鼓樓區，是目前已知案件中審結較爲迅速的一例，2020年7月21日立案，12月16日二審判決下達。
李雄虎是福建仁文建設有限公司（下稱“仁文建設”）的法定代表人。2003年至2005年通過招拍掛，仁文建設先後拍下四個國有地塊，分別位於福州鼓樓區原厝路、梅亭路北側等地，作爲商業、居住、教育的建設用地。四個地塊均規劃配置幼兒園，佔地面積3000平方米至3500平方米不等。其中有兩處幼兒園投入使用近10年，目前已改爲普惠性民辦幼兒園。另一處作爲開發商臨時辦公場地使用，還有一處因當地教育局不給辦理辦學許可證閒置至今。
2019年11月7日，仁文建設收到四份律師函，均來自鼓樓區教育局。律師函提出，依據1993年《福州市保護城市小學幼兒園建設用地若干規定》，新區開發和舊區改建建設單位，必須按國家規定配建幼兒園，產權移交教育行政主管部門，仁文建設應立即將四個配套幼兒園產權移交鼓樓區教育局。
李雄虎告訴《財經》記者，他理解並支持治理小區配套幼兒園，但對於是否都移交和怎麼移交他有不同的意見。“幼兒園所在土地是我通過出讓方式出錢買的，幼兒園用地也算在我小區容積率裡面，我有包括幼兒園地塊在內的土地使用權證，當時土地出讓合同也沒有明確約定產權歸屬，怎麼能說移交就無償移交？”
因未順利移交，2020年4月19日，鼓樓區教育局再次致函仁文建設，要求配合做好小區配套幼兒園移交工作，否則將採取訴訟方式處理。7月21日，鼓樓區教育局向鼓樓區人民法院（下稱“鼓樓區法院”）起訴。
庭審中，鼓樓區教育局方面表示，仁文建設未依照前述1993年的規定，將小區配套幼兒園用房的產權登記至鼓樓區教育局名下，也未實際移交，該公司不僅違反規範性文件，還損害社會公共利益。
對此，仁文建設方面辯稱，鼓樓區教育局的訴求法律依據不足，福州市1993年的規定屬於地方性法規，不符合《立法法》等規定，關於幼兒園權屬移交的規定應屬無效。且該法規2010年修改，規定在國有建設用地使用權出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書中應明確幼兒園的權利歸屬。
李雄虎強調，福州市1993年的文件頒發時，全國商業地產剛剛萌芽，當時幼兒園建設用地主要是劃撥，具有無償性。而涉案幼兒園用地爲出讓獲得，他因此認爲，不應適用1993年的規定。另外，福州市政府2002年《關於社區配套用房建設使用管理的意見》還規定，小區配套用房由開發建設單位投資使用，幼托產權歸屬開發建設單位。
鼓樓區法院一審認定，涉案土地出讓於2004年，應適用福州市1993年的規定，作爲產權歸屬的依據。一審判決，涉案幼兒園的所有權屬於鼓樓區教育局。李雄虎不服，其上訴理由包括該案涉及不動產物權的爭議屬於行政處理範疇，不屬於民事案件受理範圍；鼓樓區教育局根據福州市1993年的規定主張物權違反法律規定，但1993年的規定有其歷史背景，相關規定早已不適應時代發展和新時期的法律背景等。
上訴後，福州中院二審維持原判。福州中院認爲，仁文建設建設項目除應符合約定，還應符合國家、省、市有關法律、法規等，該公司理應知悉當時施行的與建設相關的地方法規。
類似的小區配套幼兒園產權歸屬訴訟，正在福州多個法院進行。福建中茵房地產開發有限公司（下稱“中茵公司”）被福州臺江區教育局起訴。中茵公司的代理律師福建科衡律師事務所律師張寧認爲，當年的土地使用權出讓合同沒有明確規定配套幼兒園產權歸屬，應結合《土地管理法》等及當時福州市政府的規範性文件，認定涉案幼兒園產權歸屬。
張寧認爲，應正確理解國務院2019年發佈的《通知》，《通知》提出按照“一事一議”“一園一案”的要求整改，還提到回收、置換、購置的方式。“由此可見，小區配套幼兒園並非全部無償移交，而是要根據實際情況，協商移交方式。”現實中，開發商多將幼兒園租賃給第三方經營，合同租約沒到期，產權移交也勢必影響到承租人的利益。
張寧還強調，加大普惠性學前教育是一項惠民工程，理應擁護，但涉及產權的移交應該合法有據，併兼顧對財產所有權的保護。
各地處理方式不一
已建成的小區配套幼兒園是否全部移交、如何移交，目前各地的做法並不完全統一。
雲南凌雲律師事務所執行主任李春光，給多家民間教育機構提供過法律服務。李春光表示，全國開啓整治小區配套幼兒園後，他接到過來自各地的諮詢，“有的地方要求小區配套幼兒園限期關停。有的小區配套園因開發商不履行義務，是小區業主委員會投資建起來的，要求移交，怎麼辦？還有一些是開發商當時拿地和審批時，沒有明確要求移交配套幼兒園，開發商都辦齊了各種證件。”
梳理各地繼國務院《通知》之後出臺的相關實施文件，也能看出各地執行不一。比如，廣東省規定，以出讓方式取得建設用地，並已簽訂移交協議的配套幼兒園，應按協議移交；未簽訂移交協議的，以2015年12月31日爲節點分類——之前規劃建設的配套幼兒園，根據實際情況確定是否回收，如確定不回收的，應逐步辦成普惠性民辦幼兒園；之後規劃建設的配套幼兒園，應採取措施予以回收。產權歸屬開發商、個人的城鎮小區配套幼兒園收回及補償辦法，由各地級以上政府根據當地實際情況依法依規自行確定。
雲南則是對不同用地提出不同要求。建設用地以出讓方式取得的配套幼兒園，已簽訂移交協議的按照協議約定移交；以出讓方式取得用地但未簽訂移交協議的配套幼兒園，以《國務院關於當前發展學前教育的若干意見》印發時間（2010年11月21日）爲節點，政府根據實際情況確定是否收回。
“普惠性幼兒園覆蓋率達到80％是各地面臨的一個硬指標。”教育產業投資人鄭玉武向《財經》記者指出。福州的小區配套幼兒園移交紛爭背後，是地方急於完成學前教育發展的目標。2018年中共中央、國務院《關於學前教育深化改革規範發展的若干意見》提出，到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒佔比）達到80%，公辦園佔比達到50%。
鄭玉武介紹，伴隨房地產市場開發，中國的民辦幼兒園在2002年左右萌芽，社會資本和個人力量被允許興辦民辦教育後，民辦幼兒園蓬勃發展，大部分屬於營利性質。近幾年，普惠性學前教育概念興起，一部分營利性民辦幼兒園通過政府補貼轉爲普惠性民辦幼兒園。
福州公辦幼兒園資源緊張。2019年3月，福州市教育局曾在官網發佈該市治理方案的出臺背景，稱目前福州市學前教育普惠性學額覆蓋率爲77.29%，公辦園佔全部幼兒園的比重爲44.21%，公辦學額缺口較大。調研發現“有的城鎮小區沒有配建幼兒園，有的雖然建了但沒有移交辦成公辦園或者委託辦成普惠性民辦園，這是造成城鎮‘入公辦園難’、‘入普惠性民辦園難’、‘就近入園難’的十分重要的原因。”
公辦幼兒園資源緊張是目前各地面臨的普遍難題，尤其是在城鎮化快速發展，城區範圍不斷向外擴張的城市，新建小區更爲緊張。“公園道一號”即是典型一例，凸顯出學前教育公共資源不足。
倉山區地處福州南大門，“公園道一號”曾經屬於偏遠地區，業主林連勇買房時周圍正待開發。過去20年，趕上中國城鎮化和樓市快速發展。如今，倉山區成爲福州樓市重要的房源供應倉，地產項目林立，從高端別墅到普通住宅皆雲集於此。
同樣擴張的還有城市人口。據倉山區人口普查數據，2000年時倉山區的常住人口爲48萬餘人，到2010年時已增長到85萬餘人，僅僅十年間人口增長約77%。由此，幼兒園入學難、入學貴等問題凸顯。根據倉山區2020年秋季發佈的幼兒園招生數量，該區幼兒園總招生數量約爲1.33萬人，其中公辦園爲7250人，前一年的公辦園招生數據爲2060人，普惠性學前教育覆蓋面大幅提升。
李春光認爲，當前對小區配套幼兒園存在的突出問題開展治理，對於一些應該移交而未移交的小區配套幼兒園整治有其合理合法性。但各地在執行中，不宜一刀切。是否必須移交，還要具體分析，一是看當時拿地和立項時，開發商和政府相關部門是否明確需要移交；二是看政府和開發商是否履行各自的責任和義務，比如看政府部門是否劃撥土地，有無減免土地出讓金，開發商是否配建或有無挪用等。如果以公益的目的進行徵收，涉及私權，則需考慮適當的加以補償。
福州小區配套幼兒園訴訟案中，開發商們普遍關注是否應無償移交。李雄虎提出質疑，這次治理文件和此前福州市的法規都未提及應該“無償移交”。即便是2019年3月福建省政府下發的《關於城鎮小區配套幼兒園專項治理工作方案的通知》，也未提及無償移交，並且重申“一事一議”“一園一案”，逐一進行整改。
二審敗訴後，李雄虎表示將向福建省高級人民法院提起申訴，這起案件的走向或將影響整個福州小區配套幼兒園的權屬之爭。獲悉該案二審判決的結果，“公園道一號”的業主張斌第一時間轉告《財經》記者，他還在爲孩子的入園難題發愁，“公園道一號”的幼兒園權屬仍在訴訟中。在發來的一張照片中，他的小孩背起書包，“天天喊着去上學，但不知道明年要去哪裡。”