張靜／爲有權無責的司法把脈──國家賠償法第13條必須廢除
▲臺灣的司法要改革，是否必須往「權責相符」的方向去改？（圖／取自免費圖庫CC0）
「知法犯法、罪加一等」，這是我們人民的法感情，本來執法者既然知法卻仍然犯法，較之不懂法律的人，理應更加嚴懲纔是，但是在臺灣，因國家賠償法第13條之存在，卻完全不是這麼回事。
臺灣的司法要改革，就必須往「權責相符」的方向去改，對掌握權力愈大的人，就應擔負更重的法律責任，這就是人民的生活常識，也是邏輯上的必然。因此，人民對法官、檢察官的要求，不管是否與職務有關，都只會比一般公務員更高，而司法院、法務部所以制定「法官倫理規範」、「檢察官倫理規範」，也同樣彰顯這樣的價值觀，像最近臺南地院爆發的法官溜班釣魚還報加班，就是法官非執行職務之知法犯法行爲。但是就執行職務行使公權力而言，綜觀幾十年來的臺灣司法，卻幾乎一直處在「有權無責」的狀態，除了法官、檢察官因貪污而被判刑、被撤職外，人民拿違法濫權失職的法官、檢察官好像一點辦法都沒有。
這其中除了官官相護、本位主義的傳統心態作祟外，還有一個起到關鍵作用的，就是國家賠償法第13條的規定：「有審判或追訴職務之公務員，因執行職務侵害人民自由或權利，就其參與審判或追訴案件犯職務上之罪，經判決有罪確定者，適用本法規定。」法條中所謂有審判職務之公務員，就是指法官，而所謂有追訴職務之公務員就是指檢察官。相較於一般公務員違法濫權失職的國家賠償責任，系規範在國家賠償法第2條第2項，公務員於執行職務行使公權力時，只要有故意或過失，不法侵害人民自由或權利，或者有怠於執行職務致人民自由或權利遭受損害，國家就應負損害賠償責任。但法官及檢察官違法濫權失職時則不然。
國家賠償法第13條之規定，就法官、檢察官執行職務行使公權力不法侵害人民自由權利，或怠於執行職務致人民自由或權利遭受損害時，加上了一個極其嚴格的條件，就是法官、檢察官必須在其參與審判或追訴案件犯有職務上之罪，且經判決有罪確定，國家纔會負損害賠償責任。此一規定是與「知法犯法、罪加一等」的常識與邏輯完全相反的。
至於國家應不應就法官、檢察官的違法濫權失職行爲對人民負損害賠償責任，此與法官、檢察官究有何干？因既不是法官、檢察官要對受到侵害的人民負損害賠償責任，這就又牽涉國家賠償法第2條第3項的規定，在有前述第2條第2項之國家賠償責任時，國家在賠償人民之後，對有故意或重大過失的公務員有求償權。在此，我們講「國家」賠償責任，實際運作上負責賠償的是「賠償義務機關」，法官、檢察官之違法濫權失職行爲如涉有國家賠償責任，賠償義務機關就是其所屬的法院或檢察署。一旦法院或檢察署對人民爲損害賠償後，如法官、檢察官之違法濫權失職行爲系屬故意或重大過失，就該已賠償之損害即得向法官、檢察官求償。因之，國家對受侵害的人民賠償，雖使得法官、檢察官免除了對人民的直接賠償責任，但卻有對國家的間接賠償責任。故國家該不該對人民損害賠償，間接會影響到法官、檢察官要不要對所屬法院、檢察署爲損害賠償。可是國家賠償法第13條卻設下了人民對國家請求損害賠償的「不可能任務」，因爲要論法官、檢察官的職務上犯罪確定，在官官相護、本位主義心態的保護下，簡直是沒有期待可能性，而與「駱駝穿針孔」一樣困難。
法官、檢察官身爲執法者，負有維護國家最後一道正義防線的重責大任，而在其知法犯法時，憑什麼要比一般公務員優惠、免責，而不是罪加一等、加重其責？因而，國家賠償法第13條之規定，本就一直存有爭議，而國家賠償法系於民國70年7月1日施行，施行未久，就有人聲請釋憲，民國77年司法院大法官釋字第228號解釋雖認國家賠償法第13條規定，「系針對審判與追訴職務之特性所爲之特別規定，尚未逾越立法裁量範圍，與憲法並無牴觸。」但當時的大法官劉鐵錚就提出了不同意見書，主張於法官、檢察官因爲過失（包括重大過失）不法侵害人民權益時，國家置被害人民所受損害於不顧，顯有牴觸憲法第24條之規定，依憲法第171條第1項，應爲無效。
憲法第24條是這樣規定的：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。」故國家賠償法的法源依據就是憲法第24條。但國家賠償法第13條之規定，卻使得法官、檢察官在沒有刑事責任之情況下，也就沒了民事責任，更沒了行政懲戒責任。因爲只有當國家賠償人民後，向法官、檢察官求償，法官、檢察官纔會有民事責任，且只有在這種法官、檢察官對賠償義務機關賠償下，行政懲戒處分纔會隨之而來，如賠償義務機關對人民根本不用負國家賠償責任時，賠償義務機關就會睜隻眼閉隻眼當成什麼都沒發生，而不會對所屬法官、檢察官進行行政懲戒。
雖然刑法第124條有枉法裁判罪之規定，對法官之枉法裁判行爲處1年以上7年以下有期徒刑，雖然刑法第125條有濫權追訴處罰罪，對法官、檢察官濫用職權爲逮捕或羈押、意圖取供而施強暴脅迫及明知爲無罪之人，而使其受追訴或處罰，或明知爲有罪之人，而無故不使其受追訴或處罰之行爲，同樣規定處1年以上7年以下有期徒刑，但回顧過去從國家賠償法施行迄今近40年，除了法官、檢察官因收受賄賂會被判決有罪，而符合國家賠償法第13條之「參與審判或追訴案件犯職務上之罪，經判決有罪確定」之條件外，臺灣的法官曾幾何時對自己的同僚或系出同門的檢察官，會判處刑法第124條或第125條之罪？但是，弔詭的是，在法官、檢察官貪污收賄的情形下，只有送錢的人民得到不法的利益，卻沒有人民受到不法的損害，因受害的是國家司法的公正、清廉，這種人民充其量只有間接受害的情況，應從未見人民提起國家賠償訴訟，使得法官、檢察官的違法濫權失職行爲，在國家賠償法第13條之規定下，成了國家賠償責任之下的絕緣體，且也成爲不必受行政懲戒的護身符。
讓我們一起深思品味劉鐵錚大法官在不同意見書中的諍言：「爲符合憲法保障人民權利之意旨，貫徹國家賠償法制之精神，國家自均應負賠償責任，此不僅爲法理之當然，亦爲公平正義之要求。…私人侵害他人自由或權利，國家以法律命其負賠償責任，今國家本身侵害人民之自由或權利，國家卻因該等公務員非故意（未構成犯罪，並判刑確定），而推卸國家責任，此豈事理之平？…更是違背有權利即有救濟，有損害就有賠償之法諺。」因此，國家賠償法第13條如不廢除，臺灣的法官、檢察官將一直有權無責下去，所有的司法改革都將成爲空談。
在我近四十年的法律工作生涯中，經常會有一句拉丁法諺在我腦海中縈繞：「法律是善良與公平的藝術。」真正的藝術是美善的，絕不會是醜惡的，真正的法律也亦然，所以惡法絕不是法，像國家賠償法第13條這樣的惡法，過去在戒嚴時期出任的大法官們既然絕大部分都是保守的而無法宣告它違憲，臺灣人民如今只有奮起要求執政者廢除，臺灣的司法改革纔會看得到希望與未來。
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